由一起物业管理区域内违法建造行政败诉案件引发的思考

[摘要]　党的十八届四中全会提出“依法治国”，关于《中共中央关于全面推进依法 治国若干重大问题的决定》的说明中也一再表明：推进以审判为中心的诉讼制度改革，目的是促使办案人员树立办案必须经得起法律检验的理念。依法办案是城管执法工作的基本要求和生命线所在。而且，行政复议撤销行政处罚或行政败诉也是政府绩效考评的重要内容之一，不可不重视。本文通过分析一起物业管理区域内违法建造的典型行政败诉案例，引出具体行政执法行为中易被忽略的细节问题，有可能会导致“因小失大”、“毁于蚁穴”的后果，提出了针对性强的意见和建议。

20**年**月**日，**区人民法院下达了行政判决书，判决撤销我局于20**年**月**日作出的《限期改正决定书》。由此，一起从案发到法院一审判决历经一年的行政案件，以执法局败诉终结。本案涉及面积1.71平方米，执法部门发出的为《限期改正决定书》，可谓小型案件。但是“麻雀虽小，五脏俱全”，作为行政执法人员的我，有机会旁听了法院审判本案过程，觉得本案例能够深刻反映当前城管执法的薄弱处，很有必要认真对待、深入剖析和总结，以示警戒。下面，我就以一名执法队员的眼光来谈谈对本案的几点思考：

一、案件基本情况

（一）行政执法过程

1、案发：20**年**月**日，执法中队接到群众举报，位于**区**镇某物业小区内**室业主有违法建造行为。

2、初查：中队执法人员于24小时内派出两名队员前往举报的案发地进行初步调查。到场后，执法人员查看了现场，发现该室在阳台处砌墙，具体事实为：在该室楼中楼一、二层的“公共”阳台上分别增设墙体a1、a2，总面积为：1.71平方米。执法人员现场开具了《责令改正违法行为通知书》，要求业主于**月**日前改正，**月**日9时携带相关材料到执法中队接受调查；制作了现场勘验笔录，并由物业管理处知情人作为见证人签名，执法人员还制作了现场照片。

3、调查取证：**月**日，业主林某某委托其女婿前来接受调查，出示了业主身份证、业主委托书、委托人身份证、装修篱工许可证、二次装修检查记录表、整改通知书、商品房买卖合同等材料。执法人员制作了询问笔录，从笔录显示，当事人承认了违法建造基本事实，并对将来的法律责任没有任何要求和异议。

4、案件审批：执法中队制作并向区执法局机关报送了案板调查报告、立案登记表和案件处理审批表，并经法科规审查、局务会案件评议和局长批准，行政处罚决定一是责令行政执法相对人自接到《限期改正决定书》之日起十日内自行改正；二是罚款人民币20000元整。

5、法律文书送达：执法局于20**年**月**日发出了告知书。**月**日，执法人员在行政执法相对人林某某家大门上张贴了告知书，并由物业管理处知情人作为见证人签名。执法局于20**年**月**日发出了《限期改正决定书》，**月**日，执法人员在行政执法相对人林某某家大门上张贴了告知书，并由物业管理处知情人作为见证人签名。

6、行政复议：20**年**月**日，区执法局接到市政府《行政复议答复通知书》。20**年**月**日，区执法局接到市政府《行政复议答复决定书》，维持区执法局《限期改正决定书》。

7、行政强制执行催告书送达：20**年**月**日，区执法局向林某某下达《行政强制执行催告书》，当事人拒收，改邮寄送达，并于**月**日投递签收。

（二）司法过程

1、法院通知。20**年**月**日，区执法局收到区人民法院的《举证通知书》、《应诉通知书》，区执法局成为了被告。

2、提交答辩状及证据材料。20**年**月**日，区执法局向区人民法院提交了答辩状及证据材料。

3、开庭审理。20**年**月**日，区人民法院公开开庭审理。20**年**月**日，区人民法院作出《行政判决书》。

二、两点启示

1、执法人员法律素养和业务技能有待提高。中队执法人员在初查时开具的《责令改正违法行为通知书》和作出现场勘验笔录等法律文书时，将“共用”表述为“公共”。而这一点在市执法局制定的《厦门市物业管理区域城管执法试行规程》第六条第一款中有详见。具体如下：“（一）违法建造，是指在已交付使用的物业区域内，占用住宅区公共设施、房屋的共用部位或者在住宅内擅自进行新建、扩建、改建建筑物、构筑物的行为。”阳台上的违法建造行为，其权属明显是指向共用，而非公共。这一点疏忽，竟然成了公堂上原告与被告争议的两大焦点之一。区人民法院认为，确认涉案建筑部位的权属，直接关系到原告是否存在违法行为的事实的认定。为此，区人民法院还专门从《物业管理条例》、《福建省物业管理条例》、《厦门市物业管理若干规定》，用一页纸阐述了这一问题。区人民法院还指出，根据《物业管理条例》第四十六条第二款规定“有关行政管理部门在接到物业服务企业的报告后，应当依法对违法行为予以制止或依法处理”。在本案中，被告是在接到举报而非接到物业服务企业报告的情况下立案查处的，更须对举报的内容进行调查核实，查明涉案建筑部位的权属，确定“违法行为”事实是否存在。但是，被告并未通过对房屋及配套结构、建筑设计图纸等相关材料核实本案所涉及建筑部位的权属，现场勘验对原告砌隔墙的认定及所附图示也与实际情况不符。而且，被告没有证据证明进行现场勘验时已通知原告或代理人到场，有违行政程序规定。最终，法院判定区执法局的具体行政行为时事实没有查清，主要证据不足。这是败诉的主要原因。

2、案件审查把关不够严。一般程序案件的立案、调查报告、审批都须经过中队长、法规科、局务会集体评议和主要领导签字。可是为什么一系列的问题呢？比如：用错字；现场勘验通知原告或其代理人到场的程序履行不到位；现场勘验人工绘图未参考相关图纸，而显得不精确；现场照片没有远近结合，没有反映不同时期施工状况，等等。这些问题都指向了同一个环节，案件的审查不够细、不够严。如果在其中任何一个审批环节中能发现并指出错误所在，或许本案就不会败诉了。

三、三点建议

1、提升队员业务素质。一是建立典型案件评议制度。由局法规科牵头，每季度组织各执法中队部分人员开展一场典型案件查处评议。由辖区中队制作课件，简绍情况，各参与单位提出感受，领导作点评。长此下去，必能提高队员对执法专业的兴趣，从而提高学习法律、业务知识的自觉性。二是落实培训制度。我局目前主要行使辖区内市容环境卫生，城乡规划，土地管理，城市园林绿化、风景名胜资源保护，市政公用，环保、工商、公安交通、历史风貌建筑保护管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权372项，行政强制权28项。执法队员能完全掌握这些法律法规的并不多，更谈不上很好的运用。“打铁还须自身硬”，我们可以通过多种灵活的方式，做大做强培训工作。如：走出去，就某一类案件处理去参观兄弟单位的做法，或者请进来，就某一类案件处理请兄弟单位代表前来授课；再如：重要法律、法规和规定出台后，有必要组织学习讨论。三是建立片区责任人和中队责任人旁听庭审制度。通过现场感受法庭审案过程，加强队员的证据意识、证据链意识、案件制作责任意识。

2、提高装备建设水平。“工欲善其事必先利其器”。想要做好执法工作，一样要配备优质的装备，毕竟，科学技术就是生产力。一是执法装备的配备应贯穿整个一线执法过程。如：外出查举报需要执法车辆，按24小时进行初查的要求，我们的执法车辆应该按照责任区配备。在条件允许的情况下，每个责任片应配备一部执法车辆。再如：做大数字城管指挥中心。要充分发挥一期建设的功能，致力于开通手机终端执法、开设执法数据报送功能，逐步实现数字化网络管理模式，等等。二是执法装备的配备应不断调研吸取国内外最新的执法装备观念，适当采购一些先进执法装备，也可以出台一些政策鼓励技术创新。三是培养专业技术装备人才，开展拍摄、技术装备革新等竞赛活动。

3、加强奖惩力度。依法是城管执法的生命线，执法办案好了，行政执法相对人佩服，群众满意，政府满意。因此，要建立并落实奖优罚劣的制度。一是设立年度优秀办案能手奖。二是建立败诉“黑名单”。三是实行以人为本的问责问效机制。加强督查工作，多采取一些帮助教育、约谈、通报的方法，纠正“庸懒散”现象，形成高效、清廉的执法氛围。

4、落实案审机制。要切实明确各级案件审查责任。从包村执法队员－中队负责人－法规科－局领导，具体落实好“三个不放过”和“案审通报制”。“四个不放过”：事实不清楚的不放过、证据不足的不放过、表述不准确的不放过、法律适用不准确的不放过，不放过就是要退回重新申报。“案审通报制”：由法规科每月对案审情况进行汇总，在内部刊物上进行通报。对因案审疏忽而导致行政复议撤销行政处罚或者行政败诉的，还要追究相关人员责任。