关于加强对县委书记管理和权力监督问题研究
习近平总书记在十八届中纪委二次全会上指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。要加强对一把手的监督，认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。” 县作为乡村的头，城市的尾，自古以来就在我国组织结构体系中处于关键的地位。县委书记一职在我国的行政体系中有着十分重要的地位，它是承上启下最重要的一级行政机构，对于党的路线方针政策的传达和具体实施有着不可替代的重要作用。这使得县委书记这个岗位既是“最容易有作为的大舞台”，又是“最容易出问题的重灾区”。这些年探索出台了制约县委书记权力的一些制度和办法，在一定程度上收到了明显的成效，但从曝光的腐败案件查处中又不得不令人反思。笔者试图结合**县作为全国县委权力公开透明运行试点县的做法和经验来谈谈对这个问题的粗浅认识和看法。
一、**县加强县委权力公开透明运行的做法和经验
**县2010年11月被定为全国县委权力公开透明运行试点县，本着“先行先试、勇于实践、逐步延伸、注重实效”的原则，以确权为基础、规权为关键、民主为核心、监督为保障，精心组织，创新实践，初步建立起决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行体系，力求县委权力透明行使、规范运行。当然，加强县委权力公开透明运行从某种意义来说也就是对县委书记的管理和监督。
一是依章依规，全面厘清县委权力运行范围。紧扣“有哪些权”“谁来用权”“怎样用权”等环节，按照“依法、高效、规范、实用”的原则，将县委权力与具体工作责任区别开来，条理化梳理出全局工作、经济建设、社会发展、社会稳定、党的建设、党风廉政建设等6类50项县委职权，厘清了县党代会、全委会、常委会、县委书记、副书记、常委181项职责职权，初步建立了清晰简洁的权力“清单” 和层次分明的权力“结构”，基本做到职权的大小清清楚楚、行使的程序明明白白。
二是健全制度，着力完善县委权力运行机制。按照“职权法定、决策民主、执行顺畅、监督有效”的总体要求，结合县委换届，修订完善了《县委全委会工作规则》《县委常委会工作规则》等制度64项，绘制了《县委全委会职权行使流程》《县委常委会职权行使流程》等流程图50个，出台了《关于加强对“三重一大”事项监督管理的实施意见》等相关制度文件40多个，使各项权力在运行中有章可循、依法用权。
三是拓展延伸，积极构建县委权力运行体系。按照决策权、执行权和监督权有机统一的总要求，在下大气力抓好县委权力公开透明运行工作的同时，本着“横向带动、纵向拓展”的原则，将试点范围横向延伸到县人大、政府、政协三套班子，纵向延伸到乡镇和县直各部门，同步开展工作，分层次探索路子、积累经验，初步形成了县委统揽全局，人大、政府、政协同步跟进，纪检组织牵头协调，相关部门共同参与、各负其责的工作格局，有力保证了试点工作有序有效推进。
四是发扬民主，提升决策的科学化水平。按照“民主决策、依法决策、科学决策”的要求，积极探索实践决策前调查研究、集思广益，决策时广泛参与、民主集中，决策后定责问效、跟踪落实的决策运行机制，先后出台了《重大决策票决制度》《重要工作论证和评估制度》《重大决策社会风险评估制度》等决策制度，以决策的科学化和规范化，推进**县经济社会协调发展。特别是在研究“三重一大”（重大事项决策、重要干部人事任免、重要项目安排、大额度资金使用）事项时，坚持“调研不深入不决策、论证不充分不决策、群众不参与不决策、意见不统一不决策”，最大限度地减少决策失误，有效杜绝议而不决、决而不行、行而无果现象的发生。近年来，**县以防沙治沙为突破口，立足实际、果断决策，坚定决心、持续推进，实现了“沙进人退”到“人进沙退”的历史逆转，抓生态就是抓生存、抓经济、抓发展的理念深入人心，生态建设逐步成为**的“金字品牌”，被评为全国林业科技示范县、全国绿化工作先进县。实践证明，通过广泛调研论证，科学民主决策，所做出的经济建设和民生改善等一系列重大战略决策，更加切合**实际，也更加符合科学发展的要求，对推动县域经济科学发展、跨越崛起发挥了十分重要的作用。
五是规范用人权，提升选人用人的公信度。结合“科学规范和有效监督县委书记用人行为”试点工作，出台了《县委常委会讨论决定干部任免票决办法》《科级领导干部选拔任用初始提名办法》等制度，更加注重在改革发展主战场、维护稳定第一线、服务群众最前沿发现干部、培养干部；更加注重在急难险重、关键时刻、重大原则问题上考验干部、选拔干部，进一步改进选人用人方法，着力提高选人用人的公信度。结合县乡党委、人大、政府和县政协换届，采取“海推海选”“公推比选”“四差额”“常委会票决”等民主科学的选人用人方式，选拔任用了56名科级领导干部，确定了145名科级后备干部，初步形成了党管干部、组织掌控、群众监督有机统一的选人用人新机制。同时，采取“全额定向推荐”“三谈五测十八问”等形式，扎实做好干部考核评价工作，并探索建立了效能目标管理责任制考核 “跨栏”和“末位淘汰”制。2013年，**县对责任制考核3个没有“跨栏”的单位主要负责人进行了调整，1个单位责令限期整改，切实树立“重品行、重实干、重业绩、重公论”的选人用人导向，形成了风清气正、心齐气顺的干事氛围。2012年，**县干部工作和组织工作满意度测评均位居全区首位。
六是强化监督，提升监督的实效性。聘请了20名县委权力公开监督员，建立了参加重大决策会议200人资料库，健全了廉政风险防控“三级预警机制”，创新开展了“五直评”考评活动，探索推行“三下三上”五步民情工作模式，实现了民主监督由党内向党外、由干部向群众、由组织向社会的“三个拓展”。在生态移民扶贫攻坚中，创新推行“全程式”参与管理，让搬迁群众在参与中监督、在监督中管理，确保阳光移民、廉洁移民、和谐移民。结合落实中央党的地方组织党务公开联系点工作，确定县委常委及副县长党务公开联系点17个、县级党务公开示范点13个，建立了县委新闻发言人制度。投资400余万元打造“数字政务”，大力推行网上办公、网上审批、网上监察，办理回复县委书记、县长电子信箱群众反映的社情民意2455件，初步构建起了“事前有预防、事中有监控、事后有处置”的县委权力运行风险防控长效机制。
二、县委书记管理和权力监督存在的问题及原因分析
一是权力边界不清晰，制约难度比较大。县委书记拥有哪些权力以及这些权力的界限如何，有规定但还是不够清晰，特别是县委书记在人、财、物以及重大决策方面的权力，多是粗线条的规定。尽管县四套班子各有分工，但很多县委书记实际上已经超越了党委的决策权而凌驾于四套班子整体职能之上，特别是在经费开支、人事任免、项目建设、设备采购、工程招投标等重大事项方面，虽然程序合法，依然无法避免暗箱操作和“一言堂”现象的存在。尤其用人权是县委书记最大的权力，人抓在手里，就等于事抓在手里，隐性权力的影响力无法从表象感觉到，使得制约难度比较大。
二是制度设计缺乏可操作性，出现管理“真空”。“委任制”干部有其独特的优越性，但制度设计的不严密容易导致“上级无暇管、同级无法管、下级无权管” 的管理“真空”现象。即便管理监督制度出台了许多，但在某种程度上又缺乏可操作性，执行落实不够到位。从我区查处的方仁案件看，虽然中央、自治区及银川市制定出台了许多管理和监督制度，但其不按制度办事或者直接越过制度，违规插手工程建设、土地出让，大肆受贿也折射出管理方面的“真空”问题。
三是权责不对等，事后追责依据不足。县委书记决策权主要依托常委会或全委会这个载体，通过集体决策形成统一决议，然后转交政府领导班子、成员以及政府组成部门执行和实施。这就使得决策者并不作为执行主体参与到对决策的实施中，实施主体的变化也就导致对县委书记事后个人追责缺乏法律依据和事实依据。直观的感觉就是权力是书记的，责任则成了县长或其他领导成员的，一些不经事前调研、论证、评估的“拍脑袋”决策和错误决策、用人失察等行为造成不良影响后，县委书记很少承担责任，县委书记权责不对等。
四是自律意识较为淡薄，缺乏有效监督。少数县委书记家长意识强烈，作风霸道，把自己当成组织，习惯于命令指挥，接受管理和监督的意识淡薄，工作独断专行，管理“家长制”，决策“一言堂”。 尤其县级政权处于国家政权的末端，远离中央政府，相对而言，属于比较独立的一个行政单位。对上，县里的政治、经济和社会发展事业相对独立，自由行动的空间很大，监督权力不易到达，用群众的话说是“山高皇帝远”。特别是监督主体缺失，上级对下面的监督仅仅停在听取汇报，至于下面的人事和财政也不好多加干预，同级名义上虽然有人大、政协、审计、新闻媒体等监督，实际上这些监督对县委书记难以到位或流于形式，监督力度不大，而下级或群众监督不了也无法监督。监督内容缺失，针对县委书记工作时间、工作场所的监督多，对八小时以外的监督少，监督内容不明或涵盖不全，监督没有跟上。
究其原因，在主观方面，少数县委书记官本位思想、特权思想浓厚，人治理念和等级观念较强，不愿被管被监督，甚至以言代法、以权压法、滥用职权；少数县委书记违纪违法手段更加隐蔽多样，导致现有的监督手段、方法等跟不上形势任务的需要而使监督难度越来越大。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力”，这是亘古不变的一条经验。在客观方面，社会潜规则对权力滥用和寻租起到推波助澜作用，而且制度设计的不科学、不健全也导致少数县委书记对权力的认识存在偏差，只唯上不管下；何况目前“委任制”运行模式使得县委书记也不得不听从上级领导的指示和要求，科学合理的指示要求服从落实无可厚非，但遇上个别上级领导“瞎指挥”“瞎安排”，虽然心里明白不符合当地实际需要，但为了“乌纱帽”也只能无条件服从，一以贯之，极容易出现政绩工程、形象工程、面子工程等，最终导致县委书记权力没有得到正确使用。
三、加强对县委书记管理和权力监督的对策建议
县委书记作为党执政治国的骨干力量，一头代表执政党形象，一头连接着基层百姓。建设好县委书记队伍，事关县域经济社会的科学发展，也事关党的执政基础和国家的长治久安。
（一）提高选拔考核标准，防止县委书记配备出现纰漏。县委书记作为一个特殊群体的领导干部，对其配备要做到慎之又慎、百里挑一、好中选优。进一步加强顶层设计，要以法律的形式对县委书记管理和权力监督做出明确、完整、系统的规定，加强制度的细节设计，提高制度可操作性。修改完善现有的“委任制”，切实按照“好干部”的标准进行配备，要突出思想修养和道德修为，更要突出民意的认同度。完善考核制度，改进政绩考核，强化作风考核，多渠道开展民意调查，分层次进行民主测评，注重在基层群众、乡语口碑、来信来访中了解县委书记日常表现，把考核结果作为评先评优、职务晋升的重要依据。同时，加强任职交流，对在同一个县任职超过五年的县委书记，及时调整，交流任职。
（二）加强教育培训，防止县委书记思想政治觉悟和法纪意识滑坡。把理想信念教育、宗旨意识教育和中国特色社会主义理论作为县委书记管理和监督的基础性工作常抓不懈。加强县委书记政策理论教育、法治教育、党风党纪教育，不断打牢思想根基。重点抓好警示教育，通过警示教育展览、警示教育片、服刑人员现身说法，增强县委书记党章意识、法纪观念，使其自觉接受管理监督，常思贪欲之害，守住“底线”，不越“红线”。
（三）分解剥离权力，防止县委书记权力过大。县委书记核心权力是用人权和决策权，这也成为最容易腐败的领域。建议借鉴推广**县县委权力公开运行的做法和经验，厘清党委、人大、行政机关等各自的权力界限，公布县委书记的权力清单，明确规定县委书记不再直接分管人事，不得插手工程招标、项目建设、城乡规划、征用地审批。重大事项由相关职能部门提出方案，交给政府常务会议议决，议决通过的方案再提交县委常委会研究，县委常委会表决通过后，政府才能启动实施，这样既相互限制又相互协调，有效限制县委书记的不当用权。特别是在用人权方面，选拔任用干部时不得有意“带帽考察”，凡不经本单位推荐的干部或不列入组织正副科级后备干部储备库的一律不提拔，加大单位直接对干部的管理权。**县在用人权的动议环节，就根据各空缺岗位的实际需要，采取“三提、三不提”（“三提、三不提”，即规定县委书记在动议干部时必须做到只提方向原则，不指定具体职位；只提选任标准，不提具体人选；只提选拔要求，不限定选拔范围），“四不上会”，确保选人用人的公信力，逐步形成书记监管，副职分管、集体领导、科学决策的新工作机制，使决策、执行、监督等权力适当分离，有效的分解剥离了县委书记的权力。
（四）规范权力运行，防止县委书记权力不受制约。规范县委书记的权力，应该在厘清权力清单的基础上，关注权力运行每个环节的风险点，制定权力运行流程图，然后按流程严格履行职权。**县在研究“三重一大”事项上坚持推行常委会票决制或全委会票决制，扩大决策的范围，完善了决策的表决机制，有利于确定常委会或者全委会的集体领导地位，将权威中心从个人转向组织，加大了县委书记操纵或者影响集体意志的难度。当然，为了防止常委会票决制或全委会票决制流于形式，还需要改革县四套班子配备模式，除了县委书记、纪委书记、组织部长和法检两院院长必须异地交流，其他人选应当配备当地干部，这不仅能够有效的调动地方干部工作的积极性，使优秀人才得到提拔重用，更为重要的是可以对县委书记形成有效的监督。其实，最好的权力制约和监督就是公开透明，让权力在阳光下运行。否则集体决策更容易使县委书记的个人决策合法化，根本达不到制约县委书记权力的目的。所以在县一级的决策中必须要扩大民主，要让一些重大决策充分得到广大干部群众的认可才行。县委书记直接面对基层干部群众，是不是一个合格的县委书记，只有广大群众才最有发言权。当然，也要避免在改革和发展的进程中因为部门利益或个人不当诉求得不到保障和体现，便对县委书记进行恶意攻击或诋毁，导致县委书记为了片面追求群众满意度而沦为“老好人”，使县委书记应有的权力得不到有效的发挥。
（五）完善监督机制，防止县委书记权力不受监督。要按照中央有关精神，整合监督力量，畅通监督渠道，加强情况反馈，形成县委权力特别是县委书记权力运行的制约监督机制和反映问题处理机制，保证权力正确行使。首先，上级监督要到位。上级党委要加强对县委书记用人、民主决策和廉洁自律方面的监督，每年至少谈话一次，对存在问题进行批评和纠正；同时要加大省级巡视组的工作力度，将巡视工作延伸到县，并疏通基层群众反映问题的路子，注重听取群众对县委书记的意见。当然，这个过程一定要独立进行，群众人选不能由下面指定或内定，否则，既听不到真实情况，还可能给讲真话的同志带来伤害。同时，建立党风廉政建设巡视制，每年对各县开展为期一个月的党风廉政建设巡视。其次，同级监督要强化。推广县级党代表常任制，完善党代会质询和问责制，强化对县委书记弹劾制度的作用，充分发挥党代表的监督作用；建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度，积极发挥全委会的监督作用；更为重要的是按照十八届三中全会所提出的，加快纪委改革力度，使县纪委对县委书记的监督作用充分得到发挥。再次，群众监督要有力。充分发挥县委书记廉情公示制度，每年在县级领导班子民主生活会征求群众意见前，要求县委书记带头对照廉政规定进行自查，并公示自查情况，公示期内如有群众反映，上级纪委应核查处理；探索建立群众旁听县委讨论干部任免制度，邀请县内离退休干部代表、党代表、人大代表、政协委员和群众代表3-10人列席旁听县委常委会，监督重要干部人事任免；建立举报受理制度，充分利用互联网、举报意见箱、举报电话等形式，收集民意，同时，发挥好中纪委和上级举报网站的优势，并向举报人反馈举报事项处理结果；健全保护建议、批评、揭发、检举人权益制度，确保下级和群众的监督权不被侵犯。此外，对县委书记探索进行同步审计，并强化媒体的监督作用，依法保障媒体权利，充分发挥社会舆论对县委书记的监督作用，真正置县委书记于全县人民的监督之下。
总之，县委书记是一个高危职业，只要真正“把权力关进制度的笼子里”，不仅保护了县委书记在用好权、当好家的基础上做出表率，而且又能充分发挥其聪明才智服务好人民，为一个地方营造风清气正的良好政治环境。
