浅谈对国际金融组织贷款的问题及建议

国际金融组织贷款是指以政府名义向世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织所举借的，再由财政部门、转贷银行或其他转贷机构向地方或部门转贷的债务。国际金融组织贷款的利用，有效地推动了农业、水利、林业等基础设施建设，促进了教育、卫生、环保等社会公益事业发展，为培植地方财源和新的经济增长点奠定了良好的基础。但在实际运行中还存在一定的问题，现就相关问题和建议进行初浅的探讨。

国际金融组织贷款项目资金运用中存在的问题

国际金融组织贷款尽管有很多优点和优惠,但由于国际金融组织的有关规定是按国际惯例和发达国家经济模式制定的，与我国现有经济体制、经济政策有一定差异。特别是我国现有管理水平与国际金融组织要求有差距，因此人们在利用国际金融组织贷款过程中往往不适应，影响使用效果，主要表现在以下几个方面。

一是国际金融组织贷款项目申报手续复杂，审批时间长。项目从国家向国际金融组织申报到国际金融组织评估、筛选、准备、确认，至少要经过2至4年乃至更长。项目单位申报时往往估计不足，以致项目正式生效时，市场环境又发生变化，失掉良好时机，导致原定计划难以实现。尽管市场发生变化，原支持项目成立的条件已不存在，但项目单位仍只能执行贷款协议和经批准的可行性研究报告。否则，就是违背贷款协议。虽然国际金融组织允许中期调整，但由于项目管理工作跟不上，往往失去机会或临时凑数，造成更大损失。

二是国际金融组织贷款项目程序控制苛刻，缺乏弹性。如采购必须严格执行国际金融组织采购指南规定的程序，对项目物资、工程建设需进行国际竞争性招标、国际有限性招标和国内竞争性招标等招标方式，以求在公平基础上选择最经济合适的物资，从而减少项目成本，提高项目效益。这种规范化采购程序，中转环节多、费用高，如将不同乡镇、县、市、省采购计划统一到有关部委集中采购，由于品种规格繁多，只好对有些品种的规格作合并处理。这样势必出现有些物资对某些地区不适用，造成部分物资闲置的情况。同时采取统一采购，必然会增加运输费用和途中损耗，加大采购成本，增加项目单位的负担。在一定程度上也影响了项目单位使用国际金融组织贷款的积极性。同时，国际金融组织贷款项目对配套资金要求高。它要求国内有相应的配套资金投入，贷款和配套资金的比例大体为一比一。农业项目主要由省、市、县三级共同筹集，很多是采用有偿配套的形式，需要还本付息，还不能保证按时到位。而配套资金不足，项目不能按计划进行，费用不能发生，也就无法向国际金融组织提款。这样就易出现“半拉子”工程，影响项目预期效益的实现。

三是地方政府缺少规范的投资决策系统，影响项目建设整体质量。过去地方政府没有一个健全的国际金融组织管理机构。落实项目时，凭据行政领导的经验、愿望、意志，在工作中起决定性作用，有些项目单位因没有在市场调研和项目论证的情况下，盲目申报项目，仓促上马，导致选项失败。某些地方政府对国际金融组织贷款项目的认识，不是从投资战略策略来制订积极支持和鼓励的政策，而是从眼前利益出发。在有关项目区申报项目时，为顺利通过上级部门以及国际金融组织的检查和审批，对项目单位出具的明知不能实现的配套资金证明予以默认、盖章，甚至为项目单位提供一些不切实际的承诺文件，以致项目被批准后，又无力兑现其承诺配套资金，致使项目搁浅，项目单位背债，这种状况影响了项目建设顺利进行。

四是项目单位还贷意识淡薄，财政偿债风险大。由于项目管理机构不完善，项目管理部门只管理项目工程建设，不管贷款。贷款的发放在财政，项目建设完成后，项目管理部门就随之撤消，这种重前期建设，轻债务还贷和项目全过程的管理，是造成还款不落实、拖欠债务的重要原因。同时，立项不问效益，用钱的不管还，管还的不管用，多家借钱，财政一家背债。用钱的时候争着管，还钱的时候无人管，使得国际金融组织贷款的利用较为混乱，给财政带来巨大的债务风险和债务压力。

提高国际金融组织贷款项目资金效果的建议

目前我国现代化建设需要资金的现实性和国际金融组织贷款的规模及贷款方向的适用性，决定了利用国际金融组织贷款发展社会经济事业仍然是我国的重要选择之一。同时要看到国际金融组织贷款的严格规定，有利于推进投资规范化、市场化的进程，逐步摒除盲目投资、减少投资风险。因此在各类项目上要用好国际金融组织贷款关键仍应在思想认识和管理工作的改进等方面下功夫。

一是加强宏观调控能力，提高利用国际金融组织贷款水平。各级政府举借外债规模，应与国民经济和社会发展实际水平相适应，防止过度负债。要根据本地区国民经济和社会发展的实际情况及财政承受能力，制定系统的举债规划，将国际金融组织贷款纳入预算管理，根据财政预算确定债务规模。要防止盲目举债，各级政府不应再将争取政府外债数量多少，纳入政府或部门考核奖励范围，不应再设定硬性完成指标。要防止重借轻还、片面追求贷款数量、忽视项目质量的倾向。为了规范举借和管理外债行为，使外债管理尽快走上法制化、规范化、制度化的轨道。应出台政府外债管理暂行办法，进一步明确各级政府举借外债的原则和程序，建立规范的政府外债管理报告制度，进一步建立和完善权、责、利相结合，借、用、还相统一的政府外债管理体制，实现政府外债的法制化管理。

二是加强项目全过程管理，提高利用国际金融组织贷款的效益。项目管理是国际金融组织贷款管理工作的核心，也是利用贷款资金成败的关键，它是一项系统的管理工程。做好项目管理工作，一要选准项目，科学决策。要按照社会主义市场经济条件下公共财政的要求，选准政府利用贷款的投向，改变审贷方式，从现在的报什么审什么向科学审贷转变，并积极利用社会中介力量对新上项目的可行性进行细致评估，要发挥专家和社会中介机构的作用，建立社会化、专业化的专家网络系统，以提高项目评估论证水平。二要加强项目建设过程中的监督和管理。要逐笔、逐渠道切实落实配套和还贷资金，严格审核相应的出资承诺文件；督促有关部门和项目单位严格各种基本建设手续，严密组织工程实施，加强项目工程质量管理，确保项目工程质量；加强项目物资采购管理，避免出现营私舞弊、采购物资质次价高的现象；加强项目评价和总结工作，积极参与项目的总结评价工作，督促、检查、审核项目完工报告的编制情况。三要加强完工项目的后期运营管理。对于正在实施的项目，要求项目单位在项目完工前必须制定出项目运营计划和方案，作为项目竣工验收和评价总结的必备条件。对于投产项目，要定期抽查审计项目的财务和运营情况，防止“只上项目，不管效益”的情况发生。四要加强项目还贷落实工作。各级政府及有关部门要通过采取会计委派和财务总监制度等，加强对国际金融组织贷款项目的财务及经营活动进行督查，督促项目单位及时还贷。对于不能按时足额还贷的国际金融组织贷款项目，要追究担保单和有关责任人的法律责任。

三是强化债务管理，防范与化解国际金融组织贷款风险。国际金融组织贷款是以国家财政为信誉担保的国债，能否及时还贷，直接影响到地方以至国家的信誉。因此，要加大工作力度，完善债权人与债务人之间的法律程序，理顺债务关系，明确偿债主体，将债务管理贯穿于国际金融组织贷款项目的事前、事中、事后全过程。一要编制债务预算。通过编制政府债务预算，对当年地方债务资金收支状况进行定量预测和定性分析，以准确地测算出政府债务收入、支出及其对财政预算的影响，将利用国际金融组织贷款的公益性项目的配套和还款资金纳入各级政府的综合财政预算，保证项目实施和贷款的及时偿还，提高贷款管理质量。二要建立债务预警体系。近期内，应在继续修改和完善国际金融组织贷款管理信息系统、编制地方债务预警系统，对地方各级政府的配套和偿债能力进行监测。三要建立和完善还贷准备金制度。要将是否足额建立还贷准备金和还贷准备金占当地债务余额的比例作为债务预警体系的主要指标之一，用以考核地方未来还贷能力。对没有建立还贷准备金或还贷准备金不足的地方，不宜再考虑新上利用国际金融组织贷款的项目。四要落实惩罚机制。对于拖欠国际金融组织贷款的项目，财政部门应采取坚决有效措施，予以惩罚。对于拖欠贷款或还款信誉不好的地方视情况分别征收滞纳金、占用费或罚息，并通过预算扣款扣收本金、滞纳金、占用费或罚息等，予以清偿。

四是加强机构建设，完善国际金融组织贷款管理体系。做好国际金融组织贷款工作，必须加强机构建设，造就一支政治素质过硬、理论修养高和业务能力强的队伍。为此，要建立、健全国际金融组织贷款管理机构，配备专职财政人员加强国际金融组织贷款管理。同时要加强领导，调动好各方面力量，协调好各方面的关系，解决好项目建设过程中出现的各种问题，使之正常运行。对贷款和项目管理人员，尤其是县级管理人员要强化培训，熟悉和掌握利用贷款工作中所必备的财政、财会、计划、经贸、金融、统计和项目管理等知识，提高其工作能力和业务素质，适应新时期、新形势下国际金融组织贷款管理的需要。采取多种方式，长期培训与短期培训相结合、国内学习与国外学习相结合的方法，请进来、走出去，聘请世行、亚行和国外有关专家进行讲座，为提高国际金融组织贷款管理和运营水平培养高层次人。