当前审计质量存在的问题及对策

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，为建设法治中国构建了宏伟蓝图，为审计事业的发展指明了方向，明确把审计监督确定为党和国家监督体系的重要组织部分，审计的责任将更加重大。要完成这项光荣的使命，强化审计监督，提升审计质量成为重中之重，关系到审计机关的生存和发展。本文结合近几年来参与审计质量检查、审理、优秀项目评比的情况，客观分析当前审计质量存在的问题和原因基础上，就审计机关如何认真执行审计法律法规、强化质量控制、减少审计风险有针对性地提出若干对策和建议。

一、当前审计质量方面存在的差距和不足

审计质量是指审计工作过程及其结果的优劣程度。从总体来看，审计质量不高仍是当前影响审计监督作用发挥的关键问题，主要表现在以下几个方面：

（一）依法履职的力度有待进一步加大

随着政治、经济的发展，我们面监的社会环境日趋复杂多变，在纷繁复杂的信息面前，审计系统无疑成为政府和社会公众对社会经济信息过滤和优选的一个重要依赖，因此对审计质量提出了更高的期望和要求。然而在每个审计机关都不同程度存在着执行不力、行为不当等有可能导致审计质量事故发生的各种薄弱环节。

一是应当审计的重要事项没有审计，应审未审。如财政同级审只简单停留在翻翻总预算会计的账本找几个问题，有些基层审计机关延伸部门预算执行的单位覆盖面低，一年只审3至4个，而且审得不深不透，停留在面上，无法说明问题，浪费了人力物力。经济责任审计仍停留在简单的本级财政财务收支审计上面，没有涉及贯彻执行国家宏观经济政策法规、重点投资项目的建设和管理情况、重要经济事项管理制度的建立和执行情况、对以往发现问题的整改情况等，更没有延伸下属单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况。

二是应当甄别的问题没有甄别，审而不实。个别审计人员不注重倾听被审单位意见，凭主观臆断，将有利于证明问题的证据就收入档案，不利于证明问题的证据就束之高阁，带来在后期征求意见阶段与被审单位各执一词，有损审计形象。个别审计人员为偷懒应付审计报告，将进点前被审单位已经整改的事情仍做问题反映。还有一些审计人员将查出的问题作砝码，和被审单位讨价还价，选择性报告，选择性审计，对不准备反映的问题干脆不取证，给审计工作带来较大风险。

三是应当处理的没有处理，审而不严。主要表现为少数项目在审计执法方面自由裁量权过大，处理处罚过轻。有虎头蛇尾、头重脚轻之感。如某档案中有几百万不知去向，最后的审计处理意见为改正。有的被审单位由于政策掌握有误等原因多发放了国家专项补助资金,处理处罚引用的法规是《财政违法行为处罚处分条例》中追回有关财政资金的条款,但审计意见为今后改正,未追回专项资金。还有的执收执罚结论下得多，实际收缴少，不能按审计决定执行到位。如多发给个人的奖金福利、单位自行开支的不合规的支出等，如果不是具有“高压线”性质的资金，一般情况下难以追缴到位。

（二）审计机关的规范化水平有待进一步提高

《审计准则》、《审计法实施条例》等法规对审计工作的规范化进行了明确要求，但有些审计人员思想认识不到位，认为执行《审计准则》是束缚自己的手脚。对《审计准则》理解片面，学习不深入，落实不到位，对规范自身的审计行为没有引起应有的重视。主要表现在：

在审计方案方面，主要表现在对被审计单位的内控制度缺乏深入了解和测试，可操作性不强，审计重点不突出。有的项目未编制审计实施方案。有的审计分工中未涵盖所有审计事项，有些人员无分工，有的审计方案签字不全。有的审计方案中确认的事项，没有编制工作底稿，审计报告中也没有反映该问题。有的审计实施方案中人员分工情况与实际承担该任务编制取证笔录的人员不一致。有的项目审计未按照审计方案规定的进度进行，既未作调整说明，也未及时办理审计实施方案调整、审批手续。一些单位还固守着以前的工作模式，没有按照审计通知书、调查了解记录、审计方案的顺序开展工作。

在审计证据和底稿方面，比较普遍的问题就是大部分审计证据的充分性和相关性不够，重要的证据后面没有附相关原始复印件。存在先编写审计报告，后倒挤审计底稿情况，造成审计底稿时间晚于审计报告时间。有的重视对违纪违规问题的取证，忽视对基本情况和审计评价等重大事项的取证。此外，由于部分审计人员不细致，致使审计证据间不相匹配。如审计证据反应问题的数量和附在后面的原始记录数量不相符，审计底稿和审计证据反应违规问题的数量不一致。还有的底稿没有相应的证据作支撑,没有按审计工作底稿在前，审计证据在后的要求装订。有的审计底稿无签名，有的签名是打印上去的，不是手签的。有的审计组长对底稿的复核不细致，签名太过简单（属实），无具体意见。有的底稿中审计人员和复核人员均为一人。

在审计文书方面，一个突出的问题是财政收支和财务收支未区分清楚，带来后面的定性、处理处罚以及救济途径错误。还有的审计决定写了两种救济途径。有的做出审计处理处罚的事项未下达审计决定。审计决定中有的无定性依据，有的无处理处罚依据。有的审计通知书的依据和审计报告的依据不一致。有的审计报告问题表述不够清楚，对问题定性不准确，处理处罚依据引用不当。个别报告中对问题的表述含糊其辞，似是而非，强调写实而不敢定性。有的审计报告反映的问题与审计工作底稿不一致。一方面是审计报告中反映的内容缺乏审计工作底稿和审计证据的支持。另一方面是审计工作底稿记录的审计事项，审计报告却不加以反映，且从审计档案中看不到某些违纪违规问题被修改、去掉的轨迹，各级责任划分不清。

审计程序方面。主要是少数通知书没有提前三天送达。被审单位对审计报告的意见未盖公章且意见超过10天。有的缺少审计组会议纪要。有的审理意见书是空白，未发表任何观念，仅打印签名。有的无审理意见书及审理意见采纳情况说明书。有的审计组会议纪要缺少全体审计组人员签字。有的审计业务会议纪要无领导签字。有的审计报告征求意见书未盖公章。有的征求意见稿无审计组长手工签名。有的审计决定执行结果回单太简单（已执行决定），无被审单位调账、缴库的原始证明凭证。有的档案中干脆缺少执行结果回单。有的审计文书送达回证内容不完整，使用不规范。如：对审计公文送达记载不全，有的只记录了审计通知书的送达情况，而对审计报告征求意见书、审计决定或审计报告等重要文书无送达载；有的只有送达人签名，未见收件人签名；有的未填写送达日期。

（三）审计人员的执法水平有待进一步增强

审计制度是现行《宪法》确立的法律制度，具有独立性、强制性、综合性和权威性。然而在审计实践中，少数审计人员不作为、乱作为，积累了一些审计质量上的风险隐患。主要表现在：

一是不作为，现场自由裁量权的滥用和审计质量控制的惰性同时存在。主要表现为有的报告过于简单，审计力度和深度不够，移送经济案件线索少，且级别低。有的该延伸的重大资金、重点项目和二级单位没有延伸，审计质量不高。大部分审计报告中，审计建议过于原则化，笼统化，缺乏可操作性, 使被审计单位无法得以落实。有的审计组延伸的范围和空间存在较大的随意性，“脚踩西瓜皮，审到那里算哪里”屡见不鲜。审计人员脱离审计方案既定的审计范围和审计内容，仅局限于散点和感兴趣的内容进行审查，最终导致整体审计任务未能完成。大部分报告的审计评价照抄照搬被审单位提供的工作总结和述职报告，缺少经过必需的审计检查、判断和测试后得出的科学结论。

二是乱作为，过度审计导致行为失范。个别审计机关认为审计无所不能，无所不包，热衷于“包打天下”。有的无视审计监督职权的有限性，偏离审计机关对财政、财务收支真实性、合法性、有效性进行监督的基本职责，而在投资审计中对决策权、执行权渗透和延伸。有的对不属于审计监督职权范围内或者评价标准、依据不明确的事项进行了审计评价。有的审计评价前后自相矛盾。如评价中写了“不断服务民生，维护了社会公众利益”和存在的问题“加重百姓负担”前后矛盾。有的超越审计管辖范围而向央企、民营企业的非财政资金进行审计。有的在无任何证据的情况下，仅凭主观臆断推定当事人涉嫌受贿，查询当事人的个人存款，严重违反审计工作程序，侵犯被审计单位和有关当事人的合法权益。

二、影响审计质量的因素

影响审计质量的因素很多，有些如审计体制、审计环境等问题一时还难以解决外，这里仅从审计机关自身建设以及审计质量控制等角度对当前审计质量存在问题的原因进行分析，主要表现在以下几个方面：

一是干部思想认识淡化。在当前审计人员少和工作任务重矛盾无法妥善解决的情况下，普遍认为审计程序太过繁琐，费时费力，对是否有必要进行这些程序设计思想上持疑问和怀疑态度。还有部分审计人员在多年审计工作中沿袭的一些不规范不正确的做法和习惯难以在短期彻底扭转。少数单位只注重案件线索和审计处罚，忽视规范审计程序，不少单位事后碰上检查时才“修补漏洞”，补充有关资料，检查起来难免顾此失彼。思想认识的淡化必将带来学习的懈怠和滞后。表现情形有三点：第一，对与审计相关的法律法规掌握不全面，只知其一，不知其二，甚至断章取义；第二，对相关的行业规章和政策规定平时不注重收集和学习，遇到审计处理问题时，有的回避疑点，避重就轻；有的临时抱佛脚，现学现用。导致引用法律法规不准，处罚不当；第三，对先进的审计方法不接受不钻研，只会对纸质的账簿凭证进行核查，对计算机审计和先进信息技术找出各种理由拒之门外，影响了审计项目质量。

二是审计执法手段弱化。由于我国法制建设尚在不断完善之中，《审计法》赋予的审计权限，远远不能满足实现审计目的的需要。由于审计机关本身不能采取扣缴、划转等强制措施，审计决定只能依靠被审单位配合执行，如果这些部门出现梗阻，审计处理处罚就不能到位。这一情况的客观存在，致使审计人员在对存在的问题进行处理处罚时，大多采取调账、改正等措施，对一些硬骨头，由于追缴困难，程序复杂，则往往绕道走，或轻描淡写，反而容易执行到位。另外，在标准的选择上缺乏统一衡量，主观和经验主义惯性依然强大。主要表现在：审计实施方案的科学性、审计证据的充分性、审计评价的适当性、审计处理处罚的合理性、审计建议的操作性等很多方面，仍然依靠审计人员专业感觉和判断，停留于个人工作经验层面，尚未形成一套较为完善的评估、选择标准和方法。如在审计过程中发现的同类问题，不同的审计人员对于定性处理依据和标准，往往判断不一样，影响审计监督的严肃性和客观性，隐含着较大的质量风险。

三是审计质量控制粗化。笔者通过归纳多年来开展审计质量检查及日常审理复核情况发现，虽然各项目审计人员不同，但所暴露出的质量问题和瑕疵大多雷同，一些简单的程序性、常识性问题屡讲屡犯，这种现象表明当前的审计质量控制尚不能从源头上防范质量问题的发生，三级复核一定程度上流于形式。如在审计复核环节，复核人员有时碍于面子复核把关不严，不认真对照实施方案审查审计目的是否达到，审计程序是否到位，只管签名了事。又如不少基层审计局由于人员编制不足，法制部门、综合部门和办公室联合办公，审理会议、审计业务会议等集体研究制度不健全、审理人员能力的缺失、精力的有限以及更换的频繁带来审理工作难以真正落实到位。如果审计人员在现场审计阶段有意隐瞒被审单位违规问题而不取证，“无米之炊”的审理人员拿什么来控制质量呢？

三、提升审计质量的对策和措施

随着依法治国方略的不断推进，审计事业迎来发展的“新常态”，作为党和政府监督体系的重要组成部分，我们要积极适应审计发展的新常态，用全新思维把握审计发展规律，提升审计工作质量和水平，以创新举措发挥审计监督作用。

（一）以人为本，加快推进审计职业化建设

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《国务院关于加强审计工作的意见》都明确提出要“推进审计职业化建设”，这在中国审计发展史上还是第一次。由此可见，“推进审计职业化建设”是全面推进依法治国的客观需要，是未来审计队伍建设的发展方向，更是提高审计质量的基础和关键。可从以下三条路径去探索审计职业化制度：一是对新录入的公务员实行严格的审计准入制度。目前审计人员的招录一般是通过公务员考试选拔人才，而公务员考试是面向报考各个不同政府部门考生的统一考试，不能体现出审计的专业性。因此，审计机关可以根据需要，在报考条件上提出比现有条件更高、更严格的要求来选拔优秀的专业人才，规定进入国家审计机关从事审计工作的人员除具备一般公务员的资格之外，还要取得由国家通过组织考试考核颁发的审计职业资格证书，优化审计人员的职业资质。二是通过加强职业后续教育提高现有在岗审计人员的综合素质。要建立侧重更新知识、提高能力的在职培训和专门的业务培训制度，尤其要加强计算机审计、法律知识的培训，采用讲授式、研究式、实习式、互动式等多元化教学法帮助审计人员应对各种挑战，更好完成审计工作。三是通过建立激励机制助力审计人员的职业晋升。科学合理的激励机制能够有效调动审计人员的工作积极性，促进其发挥出最大潜能。要通过建立审计员、助理审计师、审计师、高级审计师和审计专家五个等级，提高审计人员的职业待遇和职业福利，赢得社会的尊重和认可。

（二）以法促规，进一步规范审计程序

审计法制工作是审计工作的重要组成部分，审计法制工作的好坏将直接影响审计工作的质量。一要帮助审计干部中树立符合审计法治要求的思维方式和正确的从业理念，教育审计人员严格按照《审计准则》等法规的要求，从基础工作抓起，从每个环节做起，“治审先治权，治人先治己”，围绕审计质量这条生命线，规范审计程序，确保每个审计程序执行到位。二要认真执行《湖北省审计机关审计项目审理操作规程》，发挥审理机构的作用，充实法制干部力量，同时赋予法制人员必要的权限，全过程监督审计项目实施，服务审计执法。三要建立审计质量责任制，进一步明确质量控制各环节主要人员的职责和义务，认真执行审计业务会议制度，分清各自责任。对出现的质量问题，尤其是因个人主观故意、不作为或过度作为导致的质量事故，要从严追究审计组长、复核人员、审理人员等各级的责任。四要规范审计定性处理标准。在梳理现行适用制度、法律法规、规范性文件基础上，对各专业审计常见问题的定性、处理处罚做出统一规范。对同一个违法问题，全省引用统一的法规。既减少了用失效法规带来的风险，又符合审计工作规范性的要求。可喜的是，目前省审计厅组织了数名全省法制骨干，正在编写《财政违纪违规违法行为审计定性与处理处罚指南》一书，并按行政事业审计类、外资审计类、综合类、金融审计类等进行了划分，此举受到审计人员的欢迎，必将大大推进全省审计法制化进程。

（三）以岗履职，不断提高审计成果利用水平

审计成果是审计人员在依法履行职责过程中形成的工作结晶，凝聚了审计人员的汗水和智慧。然而在实际工作中，有些项目开展得轰轰烈烈，结束时却反响平平。一个重要的原因就是审计结果利用不够，没有体现出审计的价值，需要通过以下几个方面来提升：一是加强对审计结果的综合分析。对审计中发现的各种问题，不能就事论事，仅仅针对表面现象随便提出一些处理意见，而要从大量的数据资料中找出规律，抓住问题的本质，要跳出审计看审计，要运用科学的思维方法，对其进行多角度、多层次地分析与综合，进而提出解决和预防问题的办法，服务领导宏观决策。二是建立健全审计通报制度。利用反腐倡廉会、审计工作会、经济责任审计联席会、张贴公告、网络媒体等公开审计结果，通过审计成果的辐射作用，形成有利于审计整改工作的舆论监督环境，起到审计一个，震动一片的目的。三是狠抓审计发现问题的整改。作为保障国家经济社会健康运行的一个“免疫系统”，查处问题不是审计的根本目的，根本目的是通过揭示问题促进整改、推动完善制度健全法制，铲除问题产生的土壤，降低问题发生的几率。因此，要按照《国务院关于加强审计工作的意见》的规定，积极建立健全整改跟踪检查机制。认真开展审计回访和整改跟踪工作，并将整改情况及时向政府汇报，同时注重与财政、税务、纪检监察、公安、人事等多部门加强协作，借力发力，借势发力，形成整改合力，提高审计成果利用水平，推动审计事业健康发展。