审计报告的现状透视及解决对策
审计报告是审计工作最终的成果,是审计意见传输的载体, 是审计机关向国家治理的决策系统和执行系统反馈审计工作成果的重要工具，是推动国家实现良治的有效方式之一。其质量的好坏直接反映了审计工作的水平,并影响到审计机关的生存发展。本文就当前审计报告的现状及改革对策建议作粗浅论述，旨在切实发挥审计服务国家治理的作用，推进审计“新常态”发展。
（一）审计报告的法律层次不高
虽然《审计法》第四条、第十七条、第三十六条对审计报告制度的内容、范围和形式以法律的形式初步规定下来，《中华人民共和国国家审计准则》花费专门一章从119条至156条共38条的篇幅对审计报告的形式和内容、审计报告的编审、专题报告与综合报告、审计结果公布、审计整改检查五个部分进行了具体指导，但由于这些规定制度在立法层次上属于部门规章，其操作依据的法律层次和效力明显低于法律和行政法规，因此审计人员在对被审单位违反国家规定的财政收支和财务收支行为进行处理处罚时，无法单独引用《审计法》中第45条、46条中操作性较强的条款，如“责令限期缴纳应当上缴的款项、责令限期退还被侵占的国有资产、责令限期退还违法所得、责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理”等等，给审计工作带来了不便。审计报告法律层次不高还带来执法的被动。如遇上被审单位违反招投标法，要移送到建管站；违反政府采购法、会计法，要移送到财政部门；违反税法，要移送给税务部门等等。移送后还必须反复催要这些部门的处理回函装入审计档案，影响审计干部查处问题的积极性。再加上《审计法》等部门规章对审计报告的内容变动频繁，执行的弹性较大，没有硬性要求，缺乏作为法律应有的严谨性和稳定性。《中华人民共和国国家审计准则》颁布后，《审计机关审计报告编审准则》、《审计机关公布审计结果准则》、《审计机关专项审计调查准则》同时废止。而《中华人民共和国国家审计准则》对审计报告的编写仅作了原则性的界定，规定的内容比较粗略，仅为制作国家审计报告规范性文件提供了法律依据，而对具体实施国家审计报告制度缺乏现实指导性，导致国家审计监督仍然属于内部审计监督的范畴，弱化了法律制度本身应具有的强制性。
（二）审计报告的质量水平不高
由于审计机关的人、财、物受制于政府部门，却又要审计政府，直接影响了审计机关的独立性和权威性。带来的后果就是查处难、处理难、整改难。如果是遇上对违规责任人的处罚更是难上加难。不借助其他机关的力量，根本无法执行到位。部分审计人员思想存在误区，把撰写审计报告当做应付差事，审计执法程序不规范、审计取证不充分、审计处理不当、延伸不到位等质量问题具有一定的普遍性。主要表现在以下几个方面：一是报告内容要么“套话”多，无分量。要么故弄玄虚、晦涩难懂，让使用者看不明白或引起歧义。在肯定成绩时照搬单位的工作总结或个人的述职报告，对被审单位的情况或被审计人的陈述不做去伪存真的甄别；揭示问题时避实就虚，含糊不清，对存在的问题挖掘不深、分析不透，甚至引用失效的法律法规或引用审计事项发生时还没有实施的规定作为定性或处理处罚依据；二是审计评价单一。不管什么项目，审计评价一个样，泛泛而谈，放之四海而皆准。没有按照被审计单位的具体情况或根据被审计单位提供的会计资料真实、合法、效益性及被审计单位的相关内部控制制度进行评价，而是作单一笼统的评价，或不予评价。有的超越审计范围进行评价。对不属于审计事项的内容进行评价，对审计过程中没涉及或仅表面涉及的问题进行随意评价。三是改进工作的建议苍白无力，缺乏有价值、有力度、能操作的“干货”，或者向被审计单位以外的对象提出建议，被审计单位无法组织落实。四是审计报告的内容跟不上形势发展的需要，风险控制意识不强。缺少被审单位应承担责任、审计金额占被审单位总金额的比例、审计人员执行审计工作方案、审计实施方案的情况及结果、效益审计等内容，与领导和社会公众的期盼有一定差距。
（三）缺乏一整套量化指标
随着审计工作的深入开展，审计内容得到不断拓展，审计报告的分类更加细化，由最初的定期审计、行业审计、承包经营审计发展到财政同级审、经济责任审计、专项资金审计、固定资产投资审计、效益审计等等。但纵观目前所发布的相关法规，基本没有涉及关于国家审计报告的评价标准和评定指标，无按行业类别、级别层次、差异性大小进行归类的量化标准，使得在实务操作中信息反馈机制弱化，审计报告的行政主导色彩较浓，留在一定的弹性空间，无法高质量保证审计报告的功效。就绩效审计和经济责任审计的评价标准而言，存在很大的不确定性。通常明确的绩效评价仅停留在反映资金闲置、内部管理和控制、挤占挪用等问题上，在重点揭示和查处决策失误、损失浪费、经济活动的真实、合法和效益情况、对单位行政效能的履行情况、贯彻执行党和国家有关经济政策、服务使命和任务定位等缺乏评价标准。审计一般是通过对取得的相关资料检查核实后得出结论，由于相关审计结论均有审计证据作为支撑，客观和公正就成为审计的特点和优势。但如果审计指标设定以定性和主观人为分析为主，支撑定性判断的审计证据不易获取时，得出的审计结论也会失去客观性和公正性，必然带来审计报告的风险。
二、审计报告改革的对策建议
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和国务院《关于加强审计工作的意见》，对审计工作提出了新要求，明确把审计监督确定为党和国家监督体系的重要组织部分，审计事业迎来发展的“新常态”。要完成这项光荣的使命，承载审计质量和审计人员心血智慧的审计报告成为重中之重，凸显出越来越重要的价值。十八届五中全会提出的“五大发展理念”为审计事业的发展指明了方向，审计报告成为了一把“双刃剑”。如果审计人员出现了判断失误或者采取了不恬当的审计程序和方法，公布了不恰当意见的审计结论，将有可能引起法律纠纷，带来因审计质量不高来产生的败诉风险。因此，探索审计报告改革，提升审计工作质量必须摆上重要议事日程，必须从以下几个方面加以改进：
（一）完善审计报告的法律法规体系
国家审计报告法律效力是由《宪法》和《审计法》赋予的。《宪法》第九十一条规定：“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”这就确立了审计报告的法律地位。为了保证工作上的程序性和职能上的稳定性，提升审计工作的监督层次，必须硬化、完善、扩充现有的法律法规体系。一是将审计法律法规中的“软约束”变为“硬约束”，将“可以”等字眼变为“应当”、“必须”。二是建立审计报告质量监控机制。从过去上级机关导向型审计向审计人员个人责任型转变。既要将审计责任落实到单位和个人，又要遵循权利与责任相匹配原则，赋予审计单位和人员必要的法律追究权力，使审计工作真正具有威慑力，从而维护国家的经济安全。三是修改审计报告征求意见环节。在审计实践中，通过审计报告征求意见环节，被审单位往往会找出各种理由、各种关系想方设法删除一些“腊味重、含金量高”的问题，影响审计报告的质量，因此有必要对该环节进行完善。可以变“向被审单位征求意见”为“向被审单位发放审计事实确认书”，并征求被审单位意见环节。因为审计报告本来是审计组依法做出结论性法律文书，它的审核权在审计机关而不在被审单位，无需征求被审单位意见。
（二）改进审计报告模式
目前审计报告大致分为四部分，第一部分是“基本情况”。叙述被审计单位的机构、人员、财政财务收支等基本情况。第二部分是“审计评价”，叙述审计机关围绕审计目标，依照有关法律法规、政策及其他标准，对被审单位的财政收支、财务收支、内控制度、重大经济决策及有关经济活动的真实、合法、效益进行评价。第三部分是“审计发现的主要问题及处理处罚意见”，包括审计发现问题的事实描述，审计定性依据及定性结论.审计处理处罚的依据及处理处罚意见。第四部分为“审计建议”，就是针对审计发现的问题提出完善制度、加强管理等方面的建议。笔者认为，对这四部分的用墨应该根据报告使用者的不同，有所轻重。对于审阅审计报告的上级领导而言，审计的主要职责是揭露和反映问题。审计报告应紧紧围绕这一主旨进行改进。应精简对被审计单位的基本情况介绍，科学设置审计评价内容，审计建议可以不提，而对于审计中发现的问题必须讲清讲透，交待出来龙去脉，以及发生这些问题的原因。必要时还可以增加“以往审计决定执行情况和整改情况”。对于被审计单位而言，必须告知被审计单位其依法享有的权利与义务。这主要是审计报告的最后几句话。如“以上审计结果，审计机关向社会公告时将不再征求意见。”对于社会使用者而言，“审计发现的主要问题及处理处罚意见”可以略写，交待清楚即可。但必须拓展几部分的内容，一是增加被审计单位应承担责任的表述。包含被审计单位按照国家会计准则和会计制度进行会计业务处理并出具财务会计报告；被审计单位的内部控制比较健全有效；被审计单位已经提供了审计所需要的所有真实、完整、合法的资料等。二是要明确审计目标、审计依据和审计责任。如“审计的责任是对会计资料进行审计并发表审计意见”。三是声明对使用审计报告的限制。审计机关审计报告不同于注册会计师的审计公证报告。尤其对单位负责人经济责任审计，是受有关部门委托进行的。根据不同的审计项目，视具体情况，在审计报告中应当有简短声明，对审计报告的使用权限、责任做出必要的限制。这样，便于恰当使用审计报告，也有利于合理规避审计风险。
（三）构建合理的审计报告评价标准及体系
由于目前还没有正式的国家审计的评价标准及体系，对于国家审计的结果载体即审计报告也缺乏应有的控制标准。科学的评价体系是获得正确审计评价的重要前提。只有建立起了一套包含不同评价对象、不同指标体系模型的细化、量化的评价体系，审计人员才能依据审计报告的类别和掌握的信息有瓢可画，有章可依，审计报告的质量才能够提高。目前绩效审计在我国开展得还不成熟，更多的是合法性真实性审计，而在国外绩效审计已成为主要内容。绩效审计对于基层审计机关而言还处于摸索阶段，虽然缺乏一整套评价标准及体系，但要在实践中进行探求思考，尽可能在每个审计项目中加入绩效评价的内容。如在党政主要负责人、政府部门及事业单位领导干部、国有及国有控股企业领导人员的经济责任审计中融入绩效审计时，要注意围绕重大经济决策的全过程，突出决策程序的执行过程和结果，对决策绩效做出评价；围绕资金流转过程和结果，突出资金的核算、管理、使用，对资金管理使用绩效做出评价；以内部管理状况为基础，突出内部控制制度制订及执行情况，正确评价其对绩效水平的影响等等。只有这样的审计报告才能更好发挥出强化监督和促进国家治理的作用。
已故著名会计学家杨时展先生对中国历史上国家审计和会计的状况与国家的治乱兴衰的关系用一句话十四字做了总结：“天下未乱计先乱，天下欲治计乃治”。在审计工作越来越重要的今天，提升审计质量，建立和完善国家审计报告大有可为，大有作为。
