土地执法监察工作的思考

随着城市化进程的不断加快，人地矛盾十分突出，土地、矿产违法案件层出不穷、屡禁不止，基层土地、矿产执法困难重重，面临的执法形势愈加严峻。

一、当前土地执法监察工作面临的困难

（一）执法队伍配备不齐，力量薄弱。区国土资源分局执法人员编制为参公管理，核编15人（其中执法大队5人、派驻基层国土资源所10人）。通过考录，现有参公管理执法人员9人（其中2人从事执法监察工作，7人为混岗从事其他工作），执法监察大队现有在岗人员3人（其中1人为在编在岗参公管理执法人员，1人派驻乡镇国土资源所）。由于人员不足，其主要精力和工作重心都放在土地和矿产卫片执法检查工作上，没有足够的时间和精力组织开展日常执法巡查。各基层国土资源所仅有1人为正式编制，每个所配备2-3人，且除嘉农所外，其余所均负责3个乡镇的工作，业务量大，执法巡查工作任务繁重。

（二）联合执法机制尚未健全，执法不畅。国土资源部门同住建、农业、林业、水务等部门都存在权责交叉，执法需相关部门密切配合，但往往会出现相互推诿的现象。比如，在城镇规划区范围内的违法建筑，依法应由住建部门对违法建筑进行处理，由国土部门对违法用地进行处理，因此两个部门在受理举报线索时容易出现相互推诿、扯皮的现象。目前，对违法者的查处措施有经济的、行政的、刑事的；对违法案件的处罚有没收、拆除和移送，还有同公安、纪检、检察、法院等联合办案的。照理说，土地违法案件的查处应该是顺畅的，但实际情形却是许多规定措施大都停留在联合执法的意愿，基层土地管理基本上仍是“一家管、大家用”的局面，土地“执法难、难执法、法难执”的困扰依然如故。近年来，农村未经批准占用耕地建房、开办农家乐、搞农业设施建设现象时有发生，往往发现不及时，当发现后已建设完工，处罚的困难很大；还有在解决一些钉子户的违法用地上，国土资源执法监察机构没有强制执行权，缺乏强有力的手段和措施对违法行为进行制止和处罚。

（三）强制执行缺乏可操作性，执法困难。一是土地执法制止权难以执行到位。现行法律赋予国土部门的执法权力和手段十分有限，没有赋予切实可行的强制执行权。即使个别条款所规定的制止权和执行权，也都缺乏实际的可操作性。二是土地执法查处权难以落实到位。根据现行土地管理法律法规和《行政处罚法》的有关规定，土地违法案件必须经过立案、调查、内部讨论会审、定性、告知、送达处罚决定等法定程序，案件办理时间一般需两、三个月。如果当事人不配合，或者故意阻挠调查工作，时间还会相应延长。过长的案件办理时间，必然给案件的查处执行带来难度。三是现行土地管理法律法规缺乏可操作性。比如，《土地管理法》对非法占用土地的处罚是限期拆除或没收非法占地新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。但是对于拆除或没收的方法、途径与具体实施人，法律却没有明确的规定。国土部门依法处罚，如果违法当事人拒不执行，国土部门既没有强制执行的法律依据，又没有强制执行的手段，结果往往是以罚代法，收取罚款结案了事。这也在一定程度上使土地违法行为人产生了只要缴纳罚款就算代替办理合法用地手续的错误观念。

（四）矿产违法行为多发高发，取证较难。随着矿产资源开发活动的增多，涉矿违法行为也逐渐增多，2014年以来，全区共查处矿产违法案件10件、土地违法案件4起。违法的特征主要体现在以下几方面：在未取得采矿（探矿）权许可证的情况下，违法开采矿产资源；已取得探矿许可证的，在探矿过程中开采矿产资源；超越批准的边界范围和矿层超层越界开采；不按设计规定而进行破坏性开采；在采矿及探矿区范围内违法承包给他人开采的。

二、加强国土资源执法监察工作的建议

（一）加强国土资源行政执法队伍建设，提高业务水平。着力提高队伍的综合素质和执法水平，针对资源执法队伍的现状，采取多种形式提高队伍的思想政治素质和业务技术水平。一是每年组织一次集中学习培训，培训相关法律法规及具体业务；二是采取“走出去请进来”、现场观摩学习等措施，学习外地执法经验；三是加强对执法人员的考试考核，持证上岗，严把人员进口关，真正把执法队伍锻炼成政治合格、业务过硬、执法严格、纪律严明的执法队伍。

（二）加强国土法制宣传，形成良好社会氛围。只有加强对土地法律、法规、政策的宣传教育，提高全民法律意识，让老百姓知道什么可以做、什么不能做，才能有效预防土地违法。同时，通报、曝光一些重大典型的违法案件，充分发挥警示和震慑作用，进一步强化辖区内干群知法、守法、护法的宣传教育。坚持土地案件查处与宣传教育相结合，把每一次的土地巡查、违法案件查处当成土地普法的机会，形成全社会“合法用地、依法管地”的良好氛围。

（三）健全联动执法机制，严厉查处国土违法案件。针对当前土地执法面临的新形势，在实际工作中，健全由党委、政府牵头，国土、规划、房管、纪检监察、公安、农口等部门参加的联席会议制度，一旦发现重大土地违法案件，多部门共同进行会商会审，迅速实行联动执法，第一时间对土地违法行为给予重击。这样，即可弥补国土资源管理法律法规强制权受限的局限，又可形成管理职责的分摊，大大加强国土资源的科学管理。

（四）实行首问责任制，层层抓落实。将国土资源管理工作作为考核、提拔干部的重要参数和依据，实行“一把手”负责制，即各乡镇一把手为国土资源工作的行政“首长”（第一责任人）。“一把手”要认真组织开展国土资源执法工作，不能只讲究单位的经济利益、眼前利益而忽视执法工作。各乡镇监管不力，对违法用地没有及时制止，工作不配合、不支持、推卸责任甚至阻挠、限制国土资源部门查处土地违法的，对乡镇第一责任人、直接责任人给予通报批评；情节严重的，进行诫勉谈话甚至追究行政责任。实行首问责任制，严格责任追究，并层层签订《责任书》。对辖区内有重大国土资源违法案件发生的，实行年度工作一票否决。从而切实提高行政办事效率，有效遏制国土资源违法行为。