推行政府部门权力清单制度工作思考

把权力关进制度的笼子里，是民心所向，也是以习近平同志为总书记的新一届党中央领导集体的施政重点。十八届三中全会提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，是加强权力运行体系建设的又一重大举措。清单式管理以其具体、明确和实操性强等特点，已经成为国际上普遍流行的管理模式。继上海自贸区采用清单管理之后，中央提出要在各级地方政府推行“权力清单”管理，这意味着政府管理升级将全面展开，我县随之启动“权力清单”工作后，必将对社会产生极其深远的影响。

一、权力清单的定义及重要意义

国务院总理李克强在2014夏季达沃斯论坛对“权力清单”作出定义：“政府部门要拿出完整的‘权力清单’，明白政府应该干什么，明白‘法无授权不可为’，这样才能防止公权滥用，使政府真正履行为人民服务的职责。还要理出‘责任清单’，明确政府该怎么管市场，‘法定职责必须为’，以建立诚信经营、公平竞争的市场环境”。权力清单的建立具有重要的现实意义：

（一）是党中央、国务院部署的一项重要改革任务。党的十八界三中全会《决定》明确指出，处理好政府和市场的关系是经济体制改革的核心问题。进一步简政放权，深化行政审批制度改革就是核心的核心，“权力清单”制度建设是全面深化改革的“重中之重”。2014年，中央部署新一轮地方政府职能转变和机构改革工作时，要求公布各级政府部门权责清单。十八届三中全会进一步提出，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。十八届四中全会再次提出，“依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度”。这为探索建立权力清单制度提供了重要政策依据。

（二）是摸清权力 “家底”，加大简政放权力度的重要抓手。行政审批就是政府部门权力的直接体现，公开权力清单是建立阳光政府的重要步骤，让权力真正在阳光下运行。把政府权力以清单形式明确下来，就是要把权力关进制度的笼子，有利于让政府工作部门及其工作人员清楚自身到底有多少职权，厘清不同层级、部门之间的职责关系，同时让公众知道政府的权力边界。

（三）有利于理顺交叉重叠职责。推行权力清单制度，通过对部门职责交叉、重叠、相近的职能进行重新界定，有利明确责任主体，减少部门间的推诿扯皮，利于问责。

（四）有利于推动政府全面正确履行职能、建设服务型政府。部门在履行监管职责时容易使监管缺失，政府缺位。通过健全事中事后监管制度，可以改变原来“重许可、轻监管”的片面监管方式。

二、当前存在的问题及改革方向

（一）权力运行不规范，行政管理水平低。一是政府内部工作协调的难度非常大，对那些需要提供无偿服务、不能罚款收费、吃力不讨好的事务，各职能部门彼此推诿扯皮踢皮球，“八部委管不好一头猪”“十部委管不好一个球”现象仍然存在；二是多头执法、重复执法问题。对那些能罚款收费、有利可图的事务，各职能部门一哄而上，谁都想多吃一块唐僧肉。中央对此类现象给出的改革方向是，依靠建立权力清单对各职能部门和不同岗位的职权与责任进行明确的界定，对政务流程进行合理的标准化，构建权责统一、清晰具体、密切协同且无交叉的权责体系和程序化、法制化的权力运行流程，从而提高行政管理水平，管住各种不作为和乱作为。

（二）权力边界不清，法治建设滞后。法治国家、法治政府、法治社会是全体国人的共同愿望，依法治国、依法执政、依法行政也一直是党的努力方向，但是实践中由于权力的边界模糊不清，权力行使过程中的随意性很强，各种潜规则、以言代法、以权压法、徇私枉法现象屡禁不止。随着改革开放的深入和市场经济的不断发展，权力边界不清晰将会导致越来越多的社会问题。今后，随着权力清单制度的建立将对各项权力的边界进行明确规定，对权力越界行为有了抵制、制约、监督、查办、惩处的明确标准，能有效减少各种权力越界行为，维护法律法规的权威性。

（三）制度性授权缺乏，政府工作效率偏低。授权是组织管理的核心内容，也是现代管理学的重要研究领域。授权不稳定、不明确，是现代社会组织管理的大忌。各级政府部门的内部管理都一样缺乏制度性授权，总体上是以粗放式的财政控制加权威影响为主。对岗位职责虽然有明文规定，但是非常笼统，停留在原则性要求上，对实际工作的规范和指导意义不强。“门难进、脸难看、话难听、事难办”的衙门作风仍然存在，表面看是工作人员作风和态度问题，实际上是由于缺乏制度性授权、内部管理不科学所致。针对这个问题，权力清单作为一种制度性授权机制建立，它要求对事务的办理流程、相关的法律依据、需要提交的证据材料、岗位的权责范围以及奖惩措施做出非常具体的规定，这无疑是政府内部管理的一场革命，将使公职人员的工作作风和政府的工作效率产生质的飞跃。

（四） 社会监督力度不够，滥用职权仍然存在。当前存在的政府公信力不高、干群关系不够亲密，很大程度上是由部分公职人员滥用职权、以权谋私引起的。提高社会对基层公职人员的监督效力，遏制贪污腐败、假公济私、不当职务消费、徇私枉法、非法行政、粗暴执法等滥用职权行为，既是法治建设的一项重要任务，也是当前和今后一段时间内党风廉政建设和行政体制改革应该解决的重点问题。事实上，我们并不缺乏监督的法律依据、机构、机制和力量主体，但是法律法规和规章制度抽象化、不具体，从而使所有的制度机制形同虚设，使所有的监督主体无处着力。“八项规定”之所以能收到这么好的效果，除了是因为中央领导率先垂范、狠抓落实和网络舆论压力空前外，还因为“八项规定”非常具体，不存在模棱两可的解释空间，广大民众可以直接对照监督。短短几百字的“八项规定”就能对“四风”顽疾产生如此大杀伤力，可以想象按照十八届三中全会的决定，我县各职能部门推出明确具体的权力清单和权力运行流程之后，将会产生多么强大的浩然正气，届时各种渎职滥权行为将极大减少。

三、推行政府部门权力清单制度的主要工作任务

通过梳理政府部门职责，分析履职情况和本地产业发展状况，研究提出职权清理意见，编制权力清单及其权力运行流程图、责任清单及配套制度和产业投资禁入目录，加强事中事后监管，建立健全“三个清单”运行制度，并依法向社会公开公布，建立有效监督体系。

（一）建立权力清单。各部门按照有关要求，分别建立权力清单，并编制行政权力运行流程图。具体内容为:

1.梳理现有职权。各部门按照“谁行使、谁清理”的原则，根据法律、法规、规章、政府职能转变和机构改革方案，机构编制“三定”规定，按照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决及其他行政权力等10个类别对本部门现有行政权力进行全面梳理，做到不漏项、不留死角，全面摸清底数，形成本部门现有行政权力事项目录。

2.清理现有职权。各部门对梳理出的权力事项，要先行自查自清，按照简政放权和依法行政的要求，对不合法、不合理的现有行政权力事项研究提出清理调整意见。清理意见按取消、下放、转移、整合、暂不执行和保留等6种情形划分。

一是取消。没有法定依据的行政权力，予以取消；以部门“红头文件”设定的行政权力，一律取消。进一步精简和规范各类评优、评级、评比项目。加大对投资、生产经营、资质资格许可和认定等重点领域审批事项的清理消减力度，进一步为企业松绑，激发市场活力。

二是下放。直接面向基层、面向人民群众，由基层管理更方便更为有利当地经济社会发展的投资、规划建设、土地使用等权力事项，凡是能够下放的，原则上一律下放基层管理。对除法律法规规章规定应由县级行使外；凡是能够通过委托、授权等方式下放的，原则上也下放至乡镇，进一步加大向基层下放权力力度。

三是转移。将行政机关承担的与行政许可有关的鉴定、认证、评估等，以及一般信息、一般统计、科研、培训、考试等具体辅助性、技术性、服务性事务转移给事业单位、行业协会或社会中介组织承担。通过招标、评估等形式筛选一批社会组织作为承接主体，逐步加大交由社会组织自律管理的力度。

四是整合。工作内容相同或相似，具有前后环节反复核准、审查、确认等情况的，对确需保留的行政权力，但实际工作中存在职权交叉、管理分散等情况的，要按照简化办事环节、优化办事流程、提高管理效率的要求进行整合，填写有关表格。

五是暂不执行。对虽有法定依据，但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要、依据相互冲突矛盾的，以及没有管理对象、多年不发生管理行为的行政权力，列入暂不执行权力事项，对需要国家层面调整的行政权力事项，提出调整建议。

3.集中审核部门权力事项。

一是集中审核。按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，重点在减少政府各部门对微观事务的管理和改善政府管理、提高行政效能上下功夫。县推行政府部门权力清单制度工作领导小组办公室牵头组织相关人员对各部门报送的权力事项清理意见进行集中审核，并征求各方面意见。

二是建立专家审议机制。邀请人大代表和政协委员、法律顾问、相关领域专家学者、社会组织和企业界代表、政府直属部门负责人等，组成专家论证组，对审核意见进行专题研究论证。

三是广泛征求社会公众意见。将审核和专家组审议通过的意见在相关门户网站等平台公示，广泛征求社会公众意见。

4.编制行政权力清单及权力运行流程图。在梳理和清理规范部门行政权力事项的基础上，按照行政许可、行政处罚、行政确认等10个类别，对确定的行政权力事项进行汇总，形成本部门行政权力清单。部门内部管理职权，不列入行政权力清单，没有列入政府部门行政权力清单的一律不得实施；各部门对保留的权力事项绘制行政权力运行流程图，按照规范行政权力运行和便民高效的要求，优化权力运行流程。有法定程序的，按照法定要求细化流程；没有法定程序的，按照便民原则设置流程。同类行政权力且运行流程基本相同的，可绘制通用流程图；有关键性差异的，单独绘制流程图。简化办事环节，原则上一个事项的办理层级应控制在3个（即“承办人、审查人、审批人”）以内，明确工作责任，规范自由裁量空间，研究确定履职程序、承诺办理期限和具体承办机构等，编制行政权力事项运行流程图。权力流程图要细化到申请、受理、审查、决定、批复等具体环节,对涉及同级政府两个以上部门共同承担的，要明确前后关系；对涉及上下层级共同实施的，要明确各层级及相关部门受理、审核、时限要求等内容。

（二）建立责任清单。

各部门在清理行政权力的基础上，按照“法定职责必须为”的要求，梳理本部门的职责，根据本部门 “三定”规定和职责定位，从全面正确履行职责角度，按照部门主要职责、与相关部门的职责边界、公共服务事项、加强事中事后监管的制度措施等4个方面的内容，编制本部门（单位）责任清单。责任清单按照规定程序审核后，报县人民政府审定公布实施。

1.部门主要职责。根据有关法律法规规章、部门“三定”规定和行政审批制度改革情况，结合工作实际，对部门职责进行认真梳理。按照“发展规划、政策法规、专项业务和其他事项”等顺序，明确具体工作事项。对2011年机构改革以来，因形势任务变化和经济社会发展需要，部门职责需要重点加强和增加的，要研究提出调整意见，突出公共管理和服务供给职责。

2.与相关部门的职责边界。理顺部门职责关系，明确相关部门的履职界限，切实解决部门职责交叉重复、边界不清等问题。对涉及多个部门管理的职责，特别是社会关注度高、群众反映强烈的市场监管、食品安全、安全生产、环境保护等方面的职责，要依据现有规定明确工作牵头部门及相关部门的职责分工，建立健全部门间的协调配合机制，分清主办、协办关系，落实监管责任。

3.公共服务事项。按照强化公共服务的要求，梳理本部门以促进社会发展为目的、直接为行政相对人行使各项权利创造和提供必要条件所开展的具体服务事项，以方便群众办事，接受社会监督。

4.加强事中事后监管的制度措施。按照简政放权的要求，结合权力清单制度，改善和加强政府管理，完善主要监管制度，创新行政管理方式，增强治理能力。对权力取消、转移、下放（委托下放）、保留等事项，以及涉及前置审批、食品安全等重点领域的事项，分类建立健全事中事后监管制度，明确本部门与同级部门、下级部门、社会组织职责分工和工作重点，落实日常监管、定期抽查、危险隐患排查、重大案件查处等方面的具体措施，避免管理缺位。

（三）建立负面清单。由发展和改革局牵头，根据地方产业发展需求，编制全县统一的禁止投资产业目录，列入禁止目录的，全县行政区域内一律不得准入。

（四）依法公开“三个清单”。经过审核确认的部门（单位）权力清单、责任清单和负面清单，要在政府门户网等平台，设定固定板块予以公开。除保密事项外，应当完整、准确地向社会公开每一项行政权力事项、责任事项和政府禁止企业投资产业目录基本信息，包括行政权力事项清单、责任清单和行政权力运行流程图，明确行政权力的项目编码、项目名称、子项、权力类别、实施依据、实施对象、承办机构,责任事项的主要职责、与相关部门的职责边界、公共服务事项、事中事后监管制度等，明确行政权力运行的办理程序（包括申请、受理、审查、决定等）、涉及部门、承办机构和岗位、承诺办理期限、服务方式、相对人权利、监督投诉途径等，主动接受社会监督。

（五）建立权力运行制约监督机制。整合现有电子政务网络资源，建设行政权力运行平台，列入权力清单的事项全部实行在平台上运行，大力推行网上办事，明确办理时限，公开办理过程，及时反馈办理结果，促使显性权力规范化、隐性权力公开化，确保公权公用、规范运行、阳光操作，降低行政成本，提高行政效率。各相关部门与平台建立接口，依托平台固化行政权力行使程序，并结合上网运行需要优化内部流程，打造集权力运行、民意征集、效能监察为一体的行政权力信息平台。

（六）加强事中事后监管。各部门要做好行政权力“清理”和“监管”的有效衔接，在清理行政权力的同时，提出加强监管的标准，明确相关领域的监管责任，建立健全横向到边、纵向到底的事中事后监管体系，避免“监管真空”和服务缺位，加快实现政府管理方式从注重事前审批向注重事中、事后监管转变。同时，正确处理履行监管职责与服务发展的关系，既防止监管缺位，又防止监管错位和越位。

（七）建立权力运行制度。牵头部门负责建立权力清单和运行流程动态调整机制，确保职权管理科学化、规范化、法制化；县政府完善对权力行使情况的检查评估机制，健全违法行政责任追究制度，强化对行政不作为、乱作为的问责力度。各部门权力清单的新增、取消、调整事项，责任清单的调整和完善，需报县人民政府或机构编制管理机关审核确认。

提出建立权力清单制度还只是开始，真正把这一重要部署落到实处，还有很长的路要走，因为这是一项庞大的政府职能转变和工作流程再塑工程。怎样在没有经验可借鉴的情况下，扎实推进深化行政审批制度改革工作，编制好我县政府部门“权力清单”，让权力运行透明,责任如影随形,百姓监督有据,为推动政府职能转变探索出一条新路，这需要各部门共同的努力。