浅谈如何建立案件质量终身负责制
今年四月上旬，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会管理体制改革的实施方案》，提出了进一步深化司法体制和社会管理体制改革，要求实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，统一错案认定标准，明确纠错主体和启动程序，保证这一制度顺利实施。对就如何科学合理的建立案件质量终身负责制，笔者谈一谈自己的浅显认识。
一、办案质量终身负责制的含义和要求
（一）办案质量终身负责制的含义
办案质量终身负责制是指法官、检察官、警察各自对办理的案件承担法定责任，这种责任从办案之日期一直延续到终身，如果所办理的案件出了问题，无论过去了多长时间，只要办案人员还活着，就要依法追究他的责任。
（二）办案质量终身负责制的要求
1、办案人员要有完整的、独立的权力。从办案质量终身负责制的上述含义可以看出，按照权力与责任对等的原则，法官、检察官、警察有多大的权力，就要承担多大的责任，只有权力与责任对等，才能用权力来履行责任，也才能用承担责任来约束权力。如果办案人员手中的权力有很大的“水分”，或者名义上依法拥有一定的权力，但在实际行使权力时处处受限，无法独立、自主地依法办理案件，很多时候只能听命于领导的要求或者上级的指令。在这种情况下，我们很难要求这个办案人员对自己办理的案件承担具体的责任，如果一定要追究他的责任，则很大程度上是把他当成了“替罪羊”，对他而言其实是不公平的。
长期以来，由于司法办案人员权力不完整、不独立，对所办案件的处理并没有决定权，往往只是看领导脸色行事，按上级指令办案。这样一方面导致了一些冤假错案，另一方面，冤假错案产生以后，也“不便”追究办案人员的责任，更难以追究有关领导和上级的责任，最终导致冤假错案无从追责。
2、要有科学合理、符合司法规律的案件质量标准和考评机制。以往出现的冤假错案，之所以追究办案人员责任的不多，究其原因，除了办案人员权力边界不清、责任不明外，没有统一的、明确的、符合司法规律的案件质量标准也是一个重要原因，虽然各司法机关内部各层级均有质量标准，但缺乏统一性和可操作性。
3、要有高素质、专业化的办案人员队伍。司法工作是知识和经验的结合，司法案件千差万别，各有各的特点，对办案人员来说，既要有较高的法学理论功底，又要有丰富的办案实践经验，当前，司法办案队伍最大的弊病是对司法人员的管理行政化，司法人员考试录用、职务晋升、工资福利均与公务员一样，与司法人员承担的责任不相符，不利于调动其积极性，司法机关及其办案人员为谋求发展，不得不千方百计去争取行政职务或职级，这导致了近些年出现的办案能手几乎都成了领导的现象，不利于办案队伍的稳定和职业化、专业化建设。
4、要有坚强有力的保障机制。首先，要保障办案人员依法履行职务不受干扰和打击。目前，司法机关地方化色彩浓厚，一些地方领导理所当然地把司法机关作为地方党委政府的工具，借口维护地方社会稳定和经济发展，肆无忌惮地对司法机关所办案件作指示、提要求，严重干扰了司法机关依法行权；其次，要有合理的物质保障机制。目前，司法机关的经费保障主要依靠地方财政，当司法机关的执法办案与地方政府的利益存在矛盾时，司法机关难免不照顾地方政府的利益，导致司法不公，损害司法公信力，再者由于我国幅员辽阔，经济社会发展不平衡，导致经费保障上地区差别大，“人往高处走”，导致待遇差的地方的司法人员想方设法向待遇好的地方流动，加深贫困地方司法机关人才危机；再次，要有通畅的、符合司法人员愿景的职业发展渠道。当前，司法机关的人员管理机制仍然沿用公务员管理模式，待遇由职务和职级决定，受机构级别和职数限制，司法机关特别是基层司法机关，除少数干警有幸晋升领导职务外，绝大多数干警比普通公务员大得多的承担着大得多的责任，却拿着与普通公务员一样的工资，这必然导致司法办案队伍的人才流失。此外，由于司法工作专业性强，社会接触面窄，与地方党委政府交流不够，导致司法人员与党政部门公务员实际待遇和发展空间相比较低，一定程度上加剧了人才流失，
5、要有行之有效的监督机制和监督方法。建立案件质量终身负责制，需要赋予办案人员对所办案件独立的、明确的决定权，但任何事物都是一分为二的，没有监督的权力必然导致腐败，司法办案更是如此，近年来不断曝光的冤假错案，探究其形成原因，其中一个重要因素，就是监督不到位，这既有监督制度规定不完善、监督程序不规范的因素，也有监督主体不作为、不负责的因素。因此，要建立并实施好办案质量终身负责制，必须强化对司法机关办案人员办案活动的监督。
二、建立办案质量终身负责制的想法
（一）通过立法确立办案质量终身负责制，制定办案人员权力清单，明确其与单位领导、内设机构的关系
1、明确规定实行办案质量终身负责制。办案人员对所办案件质量负责，任何时候发现其所办案件存在质量问题，不管其是否在原办案岗位，也不管其是否离休、退休，只要没有去世，就要依法依纪追究其相关责任，即使办案人员去世，也应撤销因办理该案所获得的奖励和荣誉；
2、建立边界明确、关系清晰的办案人员权力清单，明确办案人员在办理案件中的具体权力。笔者认为，除社会影响大、需要相机处理的案件、疑难、复杂的新类型案件等极少数案件外，都应该授权办案人员独自依法处理，包括作出案件的实体处理决定和法律文书的签发等程序性决定，让其有职有权有责，这是让其承担案件质量终身负责制的前提和基础。
3、明确办案人员与法院院长、检察长以及审判委员会、检察委员会和中层部门负责人的关系。按照权责一致的理论，要承担多大的责任，就要有相应的责任，要求办案人员对所办案件质量终身负责，就需要赋予其独立的、不受干扰的决定权，正常情况下，办案人员对自己所办案件自行决定，只有在办案人员认为自己难以决定，提交单位领导、审判委员会或检察委员会决定的时候，单位领导、审判委员会或检察委员会才能就案件处理作出决定，此时，案件承办人只需对案件事实和证据负责。此外，建议减少案件层级管理，取消中层部门负责人管理、决定案件权力。
（二）制定统一的案件质量标准和冤假错案或瑕疵案件认定程序，建立符合司法规律的案件评价体系
1、制定统一的案件质量标准，明确冤假错案的认定程序。案件质量标准是评价案件质量的基础，也是追究办案人员责任的前提，没有科学合理的案件质量标准，就无从谈起、也无法实施办案责任追究。笔者认为，应由中央政法委牵头，组织法、检、公、司、国安等办案部门，制定统一的、原则性的总体案件质量标准，再由上述部门就涉及自身办理的具体案件类型制定共同质量标准，最后由各部门根据自身办案环节制定该环节办案质量标准，标准应要求统一、全面、客观、明确、具体，具有可操作性。
2、建立符合司法规律的案件评价体系。建立科学、合理、符合司法规律的案件评价体系，坚决废除“命案必破”、“限期破案”、“批捕率”、“起诉率”、“无罪判决率”等违反司法规律的评价考核指标。对办案人员所办案件，采取定期评查和随机抽查方式进行监督，在评查时要充分听取办案人员的意见；发现冤假错案和瑕疵案件时，要区别两种情况对待，具体问题具体分析，一种情况是，办案人员采取了刑讯逼供、作假证据、贪赃玩法等非法手段造成的冤、假案，由于是因主观原因造成的，应坚决追究相关办案人员的刑事责任，以儆效尤；另一种情况是，办案人员在办案过程中，受制于侦查、取证技术及认识差异等客观原因，办案人员主观上没有故意做假案，但客观上造成了错案，这种情况下的错案和故意伪造证据等假案、错案是不一样的，对这类问题，可给予相关办案人员以行政和党纪处分，比如降级、降职、免除或撤销职务等。
（三）、建立适应办案质量终身负责制的保障机制
1、建立省以下法院、检察院人财物统一管理制度，真正实现“去地方化”。司法权是中央事权，理应由中央统一行使，但我国幅员辽阔，各地差异很大，目前由中央统一管理难度很大，相对而言，在各省、直辖市范围内差别较小，容易达成共识，司法机关人财物由省级统管，使司法机关面对来自地方的干扰时，能够挺直腰杆、理直气壮地说不，而不必担心人员受制、经费受卡、前途受限，有利于司法机关严格执法、公正司法，维护司法的权威，提高司法公信力。
2、建立健全法制工作人员管理制度，完善职业保障体系。建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及相应的薪酬制度，对司法机关内部人员实行分类管理，建立法官或检察官、人民警察（含司法警察）、司法辅助人员、司法行政人员、司法技术人员、书记员各自的晋升渠道和薪酬体系，避免千军万马挤行政职务职级“独木桥”的现象，让他们安心本职工作，精益求精地做好本职工作，提高他们的职业尊荣感和责任感；较大幅度提高办案人员薪酬待遇，让司法人员和社会各界都充分认识到，法官、检察官、人民警察不是一般的公务员，他们享有丰厚的保障和高度的尊荣，具有独立、完整的司法权，也承担着比普通公务员更大的责任，他们比其他绝大多数工作人员更需要权力保障和责任约束。
3、建立内外部机关、人员干预司法活动记录、通报和责任追究制度，为司法办案排除干扰。建立领导干部干预司法活动记录、通报和责任追究制度，最大限度防范、遏制权力部门和领导干部对司法活动的干扰；建立完善司法机关内部人员过问案件记录制度和责任追究制度。这两项制度的建立，为司法人员在办案过程中坚持独立行使权力、依法抵制各种干预干扰行为，提供了有力的法律武器。即使办案人员由于客观原因暂时抵制不了权力部门和领导干部的干预干扰，但只要他们把相关事实和痕迹都如实记录下来，案件一旦出现问题，原本应由他们全部承担的责任，也可以部分或全部“转嫁”到干预干扰司法的权力部门和领导干部身上。执行这两个制度的时候，要求办案人员不徇私情，如实、准确的记录，确保责任追究有据可循。
（四)、建立健全监督制约机制，保证办案人员正确行权
没有监督的权力必然导致腐败，这是政治生活的一条铁律，司法办案也是如此，办案质量终身负责制要求办案人员具有独立的、明确的决定权，这种权力在一定程度上决定着当事人的生死荣辱，不可谓不大，必须加强监督。笔者认为应从以下几方面加强对办案人员办案活动的监督：
1、坚持德才并重，选好办案人员。在选择办案人员时，除了必须具备过硬的业务能力外，还必须具有良好的政治素质，公平公正的法治理念，廉洁奉公的职业操守，与此同时，还要加强办案人员的现代司法理念和专业技能培训，促使其与时俱进，不断更新司法理念和专业知识，只有这样，才能保证执法办案权力掌握在忠诚可靠的人手里，执法办案活动始终符合广大人民群众的根本利益，也才能从根本上减少和杜绝冤假错案的发生；
2、建立健全对办案活动的监督机制。要结合各部门、各办案环节的特点，完善、细化监督制约各项规定，务必覆盖每一项工作、每一个办案环节；
3、加强执纪执法监督。重点监督办案人员办案活动中是否存在徇私枉法、徇情枉法、是否存在不廉洁现象、与当事人及其代理人交往情况等，发现问题必须及时调查，呈报检察官遴选（惩戒）委员会依法依纪处理。在严肃处理办案人员违法违纪的同时，对经调查属举报不实的，要明确地予以澄清，对诬告陷害的，要坚决追究法律责任，以维护办案人员的合法权益。
