新常态下拓展基层司法行政工作的几点建议
一、 新常态释义以及法治新常态
（一） 新常态释义
“新常态”这一重大战略概念是习近平同志2014年5月在河南考察工作时提出的。同年7月，习近平同志在党外人士座谈会上重申，要正确认识我国经济发展的阶段性特征，进一步增强信心，适应新常态。从我国经济发展的总趋势来看，我国经济已步入工业化后期阶段，正在向形态更加高级、分工更加复杂、结构更加合理的阶段演变。
新常态下，我国经济发展呈现出三个核心变化，即：经济增长速度由高速转为中高速；经济结构优化升级；经济发展方式由要素驱动、投资驱动转向创新驱动。
经济基础决定上层建筑。经济新常态为我国政治经济发展带来了一系列的变化，其影响范围十分广泛：从全面深化改革到促进经济持续健康发展；从依法治国到文化强国；从改善民生到生态文明建设；从社会治理到外交战略等等，覆盖了我国政治经济发展各个领域。
（二）法治新常态
立足新常态，党中央提出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国和全面从严治党“四个全面”的战略布局。其中，全面依法治国方略，标志着法治中国建设的新航程。在全面建成小康社会的进程中，我国已进入全面深化改革和全面推进依法治国相辅相成、相互促进的法治新常态。
法治新常态与经济新常态相辅相成。经济发展促进法治建设，法治建设的全面推进又为经济发展保驾护航。法治新常态正是经济增速换挡、经济结构调整、经济增长动力转换、经济发展转型的经济新常态的必然要求。全面推进依法治国，对于建立现代市场体系、规范市场竞争秩序、促进社会公平公正有着重大意义。
二、新常态下基层司法行政工作面临的挑战、存在的问题及原因分析
（一）新常态下基层司法行政工作面临的挑战
1.社会矛盾多元化、复杂化，导致群众利益诉求不断延伸和扩大。经济增长和产业结构的转型升级，使社会矛盾呈现出多元化、复杂化的特点。随着群众生活水平的提高，利益诉求也在不断延伸和扩大。原来以经济利益诉求为主，开始向社会文化、民主政治、公共利益等方面延伸、扩展。以笔者所在的**市**区为例。**区2014年实现地区生产总值162.5亿元、增长8%，总量居全市第3位，增速居全市第4位。城镇居民人均可支配收入25693元，同比增长9.4%，农民人均纯收入突破1万元，增长10.5%。“千亿园区”建设、安谷水电站乐沙城际大道建设、**景区旅游开发等重点项目建设所涉及的征地拆迁安置等问题引发的群众与政府、企业和集体的矛盾增多。2014年，全区共发生纠纷843件，调解成功829件，纠纷主要类型：婚姻家庭194件，邻里纠纷239件，山林土地纠纷129件，损害赔偿66件，合同纠纷52件，宅基地纠纷26件，生产经营纠纷28件，征地拆迁纠纷25件，交通肇事刑事调解6件，劳动争议纠纷25件。上述十类纠纷与上年同期相比呈上升趋势。
2.群众法治意识逐年提高，对公平正义的期望值越来越高。改革开放以来，基层地区的经济社会面貌发生了翻天覆地的变化，人民群众的民主法治意识有了很大提高，政治参与热情也不断提高。从1986年“一五普法”到2015年“六五普法”即将收官，我国在全国范围内开展普法活动近三十年。长期的全民普法活动，极大地促进了公民法治意识的提高。同时，基层群众对法律、法治的认识也在不断发展、深化，日益趋于理解、认同和接受。
3.群众生活方式的改变，对法治宣传和法律服务手段有了更高的要求。经济的飞速发展，给基层群众的生活方式带来巨大的变化。一方面，八零后、九零后迅速成长，其社交、生活方式基本依赖于网络，微博、微信等新兴网络社交工具是其关注社会的主要工具。他们一般具有较高的文化教育背景，善于接受新鲜事物，对于社会时事热点新闻有较高的关注度，同时也有较高的社会治理参与热情；另一方面，由于外出务工的年轻人大多背井离乡，基层，特别是西部边远地区存在大量留守老人和留守儿童。留守人群的普遍特点就是文化程度不高，经济收入较低，属于弱势群体留守人群一般不太关注社会时事，情绪易激动，法治意识比较淡薄。这两类人群有着截然不同的生活方式，这就对基层法治宣传和法律服务的方式方法提出了更精细化的要求。
（二）新常态下基层司法行政工作存在的问题及原因分析
1.队伍缺编严重，专业化程度不高。
基层司法行政机关肩负了有关社会和谐稳定的九大职能，涉及人民调解、社区矫正、安置帮教、法治宣传、公证、律师管理等方面。除了基本的法律常识外，每一项职能都有着不同的专业要求，例如：人民调解侧重于化解矛盾纠纷；法律援助侧重于对困难群众的司法救助；社区矫正侧重于对社区服刑人员的管理和教育等等。因此，不同业务股室的司法行政干警，工作有所不同，专业素质要求较强。这就要求司法行政队伍建设一是要足额满编运转；二是要求司法行政干警需要具备与上述职能相匹配的法律、心理、管理等专业知识。
尽管近几年，司法行政系统不断补充新鲜血液，但从总体上看，缺编情况仍很严重，个别基层司法所仍然存在一人所的情况。由于身处基层，部分地区基层司法所列户未列编，导致司法所人员构成复杂，流动性大，且专业基本不对口，人员素质参差不齐，工作开展困难。以**区为例，目前司法行政机关在编人员23人，其中司法助理员编制实际招录7人，外调2人，现缺编12人。14个基层司法所中，近1/3的司法所为一人所。其中，全日制大学法学专业毕业生仅1人。
2. 法治宣传和法律服务方式缺乏新意
（1）普法形式缺乏新意。只重普及而轻效果的普法工作开展形式较为单一，而且往往不分法律类型、不细分普法对象，面对不同的人群普及相同的法律。基层普法工作缺乏科学性，且形式单调、缺乏针对性。对于普法宣传效果，尚无专业化、科学化的评价标准。
（2）法律服务相对缺乏主动性。一方面法律工作者消极等待群众上门。由于基层法律服务资源相对匮乏，垄断性较强，因此，部分法律工作者工作积极性主动性不强，为群众提供法律服务呈现被动状态。另一方面基层群众寻求法律服务意识淡薄。由于法律工作者与群众的沟通渠道相对狭窄，导致群众对法律服务的需求缺乏主动性，往往矛盾激化到一定的程度才会寻求法律帮助。
3. 基层边远地区法律服务覆盖面相对较窄。目前，我国尤其是西部边远地区的法律援助、办理公证等法律服务机构资源配置不尽合理，越是经济相对发达的区域，律师事务所、基层法律服务所、法律援助机构和法律工作者就越多，而法律服务需求最旺盛的边远地区和农村，因经济欠发达，群众寻求法律服务意识淡薄，法律服务购买力不强，因而法律服务机构和法律工作者就很少，甚至为零。目前**区共有14个乡镇（办事处），但只有1家公证处、1家法律事务所和5家基层法律服务所（其中有4家法律服务机构在区政府所在乡镇），法律资源配置不均现象十分突出。这一状况一方面导致了经济相对发达地区法律服务资源相对过剩，法律工作者生存压力过大，容易出现因过分追逐经济利益而忽视或牺牲群众利益的情况；另一方面边远地区群众因法律服务机构的匮乏，导致其法律需求得不到满足，社会矛盾长期积压，不利于社会的和谐稳定。
4.社区矫正执法权缺失。社区矫正工作相关法律法规尚不完善，基层司法行政机关的社区矫正监管职能难以实现。虽然相关法律法规规定司法行政机关是名义上的执法主体，但在实践工作中，由于司法行政干部不具备刑法执法主体资格，在社区矫正工作中执法地位尴尬。在非监禁性刑罚执行活动过程中警示性和威慑力缺乏，工作只能以柔性管理为主。遇到社区服刑人员脱管、漏管的查找和追查等只能借助法定执法权的公安机关开展工作，司法行政机关的惩处作用不大，无法真正实现管理的连贯性。
5.人民调解手段相对滞后。由于基层人民调解队伍年龄结构偏大，文化素质和法律专业知识有所欠缺，导致基层人民调解工作更多是停留在“以情感人、以德服人”的阶段，个别地方存在“和稀泥”、“强制调解”的情况，严格依照法律条文调解纠纷、正确运用调解技巧化解矛盾的能力还比较欠缺。
三、新常态下拓展基层司法行政工作的建议
（一）多措并举，强化队伍建设
1.拓宽渠道，足额满编。基层司法行政队伍的充实可通过以下三种方式实现：一是通过统一的公招考试招录具备高素质和相关专业水平的司法助理员，有计划地充实到基层司法所。通过一段时间的培养，使其尽快熟悉司法行政各项业务，具备一定的基层群众工作经验；二是通过协商招调机关工作人员。通过商调上岗的工作人员由于具备一定的政法工作经验，法律素养相对较高，能迅速适应工作环境，开展业务工作；三是招聘司法协理员。司法协理员不占用司法行政编制，用工形式比较灵活，同时能最大限度满足司法行政工作开展需求。具备专业知识技能的司法协理员能在社区矫正、人民调解、安置帮教等业务领域发挥其法律、心理咨询、社工等专业特长，有效弥补在编人员相关知识的欠缺和人力资源的不足；四是依托网格化管理平台，充分发挥网格信息员收集社情民意、调解纠纷、普法宣传等方面的优势，壮大基层司法行政队伍，将基层司法行政工作向社区网格延伸。
2.加强教育，提升素质。一是要注重结合基层司法行政工作实际，学习党和国家的大政方针、政策，切实提高基层司法行政干警的理论水平；二是要强化业务学习，重点学习司法行政与职能相关的各项法律法规、规章和政策，通过集中培训、自学讨论、业务交流、岗位大练兵等形式，进一步提高干警的业务水平；三是开展定期轮岗锻炼。通过定期轮岗锻炼，使在岗人员接受多种岗位的锻炼，最大限度地提升其综合素质和业务能力；四是强化核心理念教育，通过深入持久地开展理想信念教育、法治理念教育、廉政教育等活动牢固树立司法行政干警司法行政核心理念。努力打造一支政治坚定、纪律严明、作风过硬、业务精通的新时期司法行政干警队伍。
（二）细分服务对象，创新宣传形式
1.区分目标，精准普法。基层法治宣传对象从性别区分，可分为女性和男性；从年龄段区分，可分为老年、中年、青年和儿童；以职业群体划分可以分为机关事业人员群体、务工群体、企业主、农民和无业村（居）民群体。其中，机关事业人员群体又可分为领导干部群体和普通公职人员群体两部分。无论从哪个角度区分，其法治宣传对象都具有各自鲜明的特点和独特的法律需求。通过细分法治宣传对象，明确普法工作目标，确认工作主题，有针对性地开展法治宣传教育工作，真正做到有的放矢，提升工作效率和法律普及率。
2.把握时机，有效切入。认真分析基层经济发展趋势和矛盾纠纷特点，选择与当地群众生产生活密切相关的法律知识为切入点，紧紧围绕征地拆迁、损害赔偿、交通事故等热点，依托法治文化公共设施，通过普法宣传栏、专题展览、公益普法宣传等形式，有针对性地开展各类法律服务活动。
3.与时俱进，动态普法。在细分法治宣传对象的基础上，摸清不同年龄、不同职业人群的生产生活特点，利用微信、微博、短信、法律咨询QQ群、论坛跟帖等现代化信息手段，以及适应农村留守人群特点的广播普法、法治夜校等手段，通过以案说法、政府信息公开、解答法律咨询等形式，动态地传播相关法律法规及政策，传播法治文化，弘扬法治理念。
（三）优化资源配置，完善法律服务体系。
1.积极拓展法律服务市场。一要有效引导基层法律服务所在边远地区开设分所或派员驻点，同时不断完善“一小时法律援助服务圈”，真正建立起与群众零距离、面对面、心贴心的法律援助平台，实现法律资源的均衡配置。二是要加大对律师、基层法律服务工作者的业务培训力度，提高两支队伍的整体业务水平，着力打造具有地方特色的法律服务品牌；三是有效引导法律工作者转变观念，积极参与社会治理，维护市场经济秩序，努力开拓农村、社区法律服务市场，拓展新的业务领域，化被动为主动。
2.拓展公共法律服务体系覆盖面。重点推进法律顾问制度的完善，加强乡镇法律服务便民窗口建设，积极发挥法律援助中心驻监所、人民武装部工作站等法律援助接待站、受理点的作用，形成纵向到底，横向到边的法律援助网络体系，真正实现公共法律服务体系城乡全覆盖。
3.建立健全法律人才资源库。要掌握本辖区熟悉、精通法律法规规章和政策的优秀人才资源，注重吸收退休政法干警、社区干部，并利用基层服务项目，引导直接面对基层的优秀大学生积极参与司法行政工作。
（四）深化司法改革，强化执法力量
1.推动立法。要进一步推动社区矫正立法建设，明确社区矫正法律地位，推动解决社区矫正执法主体与工作主体相互分离弱化的现实情况。并以法律的形式赋予社区矫正工作司法工作人员的警察身份，进一步强化社区矫正工作执法权。
2.加强社区矫正基层执法力量建设。在县区级司法行政机关成立社区矫正执法大队，在社区服刑人员比较集中的乡镇片区成立社区矫正执法中队。由司法行政机关主要负责人任队长，司法行政机关、公安机关专职人员担任执法人员，检察机关派驻检察员。执法大队依据矫正职能，设立心理咨询、管理教育、刑罚执行等业务办公室，形成集调查评估、矫正管理、心理咨询与困难帮扶为一体的专业社区矫正执法机构。统一行使管理、奖惩、监督等权力，真正形成以司法行政机关为主导，各政法部门相互配合的社区矫正工作格局。
3.加强社区矫正专业化建设。一是要通过专业培训、组织集中学习等形式提升社区矫正执法人员的法律专业素质和业务能力；二是要注重引进或培养心理咨询专业人才，将行为矫正与心理矫治有机结合起来；三是采取提供公益性岗位、购买社会公共服务等方式，吸收社会专业力量积极参与社区矫正工作。通过内强素质，外购服务的方式，实现社区矫正队伍的专业建设。
（五）打造专业品牌，创新调解管理
1.构建人民调解品牌体系建设。一方面要进一步利用本地区法律人才资源库，选配具有法律专业知识、威望较高、调解经验丰富的专职调解员，建立健全个人调解工作室，做到每一个乡镇都有至少一个个人调解工作室；二是根据基层历史文化特点、经济发展的行业特点和矛盾纠纷发展趋势，打造各具特色的差异化调解品牌。通过构建全面覆盖，各有特色的人民调解品牌体系，进一步扩大人民调解在群众中的知名度，形成品牌效应。
2.与时俱进，创新调解方式。一是要加强人民调解信息化建设。在各调解组织配齐现代化办公设备，注重证据的采集和保全，并对调解过程全程摄像归档；二是创新工作理念，引导人民调解员充分运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷。有效衔接信访与法律援助，支持群众的合法诉求，耐心做好群众思想工作，引导当事人放弃于法无据、于理不符的无理诉求；三是建立健全警调对接机制。在基层派出所设立调解室，整合人民调解与基层警力资源，合力化解矛盾纠纷。
3.进一步加强规范化管理。一是规范人民调解员业务培训。坚持定期与不定期业务培训。改变基层惯常的以会代训方式，聘请相关专家学者专题讲授法律业务知识，并通过互动问答、以案说法、现场模拟调解等方式，促使调解员不断更新知识，丰富调解实战经验，变被动学习为主动交流，不断提高人民调解员的政策理论与调解专业水平。二是进一步规范人民调解文书档案工作。制定详细的人民调解档案文书管理制度，从调解档案的构成、调解文书的格式，调解协议的合法性等方面规范文书和卷宗的制作。
新常态下，我国正朝着全面建成小康社会的战略目标奋勇前进；新常态下，我国的经济社会将持续稳步发展，公民的素质将得到全面的提升。新常态不仅为基层的经济发展转型提供了发展方向，更为基层司法行政工作提供了新的机遇和挑战。笔者相信，在全面把握我国经济发展新常态以及法治新常态的内涵下，基层司法行政机关认真理清面临的挑战和存在的问题，与时俱进，努力创新司法行政各项工作职能，将进一步拓展基层司法行政工作的深度及外延，开创司法行政工作新格局。
