法律援助制度存在的问题和对策

法律援助制度，也称法律救助，是为世界上许多国家所普遍采用的一种司法救济制度，其具体含义是：国家在司法制度运行的各个环节和各个层次上，对因经济困难及其他因素而难以通过通常意义上的法律救济手段保障自身基本社会权利的社会弱者，减免收费提供法律帮助的一项法律保障制度。它作为实现社会正义和司法公正，保障公民基本权利的国家行为，在一国的司法体系中占有十分重要的地位。

一、我国法律援助制度概述

我国的法律援助萌芽始于1992年。1992年5月，武汉大学成立了“社会弱者权力保护中心”，该中心的成立，揭开了我国法律援助工作的序幕。1994年初，中国第一个由政府设立的法律援助机构——“**市法律援助中心”挂牌成立，标志着我国正式开始探索实施法律援助制度，揭开了中国法制文明史上崭新的一页。2003年《法律援助条例》的颁布，标志着我国法律援助制度体系架构已基本形成。我国1996年3月《刑事诉讼法》第34条的规定：公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。该条法律的出台标志着我国首次在法律上确认了法律援助制度。同年5月《律师法》第42条规定：律师、律师事务所应当按照国家规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，维护受援人的合法权益。该条法律的出台进一步确认了法律援助制度。

在此后的时间里，法律援助的政府责任进一步得到落实，各级政府对法律援助经费的投入逐年加大，经过近20年的努力，我国已初步形成了以四级专职法律援助机构为主，各种社团法律援助机构为辅的法律援助体系。法律援助也从律师个人道义行为转变为法律化、制度化的国家义务行为。近年来，法律援助制度在维护社会弱势群体的合法权益、保障人权、确保司法公正、促进我国法制建设方面发挥着重要的作用。但是我国法律援助制度起步较晚，随着时代的发展，在法律援助制度、机制体系建设和法律援助实践中，也暴露出了许多问题 。

二、我国法律援助制度存在的主要问题

（一）法律援助制度建设和机构设置不尽合理

2003年《法律援助条例》的出台标志着我国法律援助制度在立法方面有了巨大的进步，但由于法律援助起步较晚，与西方已发展百年的法律援助制度相比，我国的法律援助制度还需要进一步健全和完善。

法律援助的机构设置是实施法律援助效果好坏的关键，目前各级法律援助机构虽然已经基本建立，但也出现机构设置不尽合理的问题。从我国的司法实践来看，从中央到地方，依次设置了司法部法律援助中心、省司法厅法律援助中心、地市级司法局法律援助中心以及县区级司法局法律援助中心。除了法律援助中心，司法部律师、公证管理机构、人民法院系统、律师协会、监狱系统等也负责法律援助工作的实施管理。由于机构的重复设置，职能交叉、权限不清，运作不够规范，机构设置不平衡，各职能部门有利益时争夺权力，无利益时互相推诿。办事效率低下等现象时有发生，严重影响了法律援助工作公平、公正、健康、有序的发展。

（二）法律援助的范围过窄

我国《法律援助条例》第十条规定：公民对下列需要代理的事项，因经济困难没有委托代理人的，可以向法律援助机构申请法律援助：(一)依法请求国家赔偿的；(二)请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；(三)请求发给抚恤金、救济金的；(四)请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；　　(五)请求支付劳动报酬的；(六)主张因见义勇为行为产生的民事权益的。省、自治区、直辖市人民政府可以对前款规定以外的法律援助事项作出补充规定。公民可以就本条第一款、第二款规定的事项向法律援助机构申请法律咨询。 第十一条规定：刑事诉讼中有下列情形之一的，公民可以向法律援助机构申请法律援助：(一)犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，因经济困难没有聘请律师的；(二)公诉案件中的被害人及其法定代理人或者近亲属，自案件移送审查起诉之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的；(三)自诉案件的自诉人及其法定代理人，自案件被人民法院受理之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的。第十二条规定：公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人，人民法院为被告人指定辩护时，法律援助机构应当提供法律援助。被告人是盲、聋、哑人或者未成年人而没有委托辩护人的，或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院为被告人指定辩护时，法律援助机构应当提供法律援助，无须对被告人进行经济状况的审查。

这些条款的出台明确了我国法律援助的范围，为因经济困难及其他因素难以通过法律手段维护自身权益的人提供了法律依据。但是从法律援助的实际实施情况和参照国外法律援助制度的成熟经验，目前，我国现行法律援助的范围较小，不能满足法律援助的现实需求。（1）援助诉讼案件的范围存在局限。根据《法律援助条例》的规定，现行法律援助案件的范围仅包括民事、行政案件的一小部分和刑事诉讼案件的代理和辩护。援助对象之外的经济困难群体得不到法律援助的惠泽，难以真正实现法律援助的立法宗旨。（2）援助的内容存在局限。我国现行法律援助的内容是对诉讼和非诉讼领域中经济困难的公民和特殊案件的当事人免费提供法律服务。在实践中，民事案件和行政案件只要依靠诉讼手段维护受援人的合法权益。因此，向受援人提供法律援助的主要形式是诉讼法律服务。现行法律援助内容缺乏对法院诉讼费用援助的规定，不利于受援人权益的全面保护和法律援助的顺利实施。（3）法律援助对象存在局限。一是法律援助对象的条件以经济困难为标准，一般设为当地最低生活保障线以下，而一些收入超过经济困难标准但又付不起律师费的“中间者”却被拒之门外。二是对刑事公诉案件三类被告人提供法律援助，而不包括被害人，这对于保护被害人的合法权益是非常不利的。三是没有把外国人列为民事行政案件法律援助的对象，对外国人也应当实行国民待遇的原则。

（三）法律援助经费严重不足

《法律援助条例》第3条规定：法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。法律援助经费应该专款专用，接受财政、审计部门的监督。

（1）从法律援助经费的投入上来说，虽然条例规定经费由同级政府提供，但法律援助经费并未纳入政府财政预算，所以政府投入的多少就由政府随意决定。十分有限的经费在拨付到法律援助机构之后，又有相当大一部分变成法律援助机构的日常开支。据司法部2008年统计资料显示，真正被用于办案补贴及支出的经费，仅占整个法律援助经费支出总额的34.3%。法律援助资金严重短缺不仅直接制约了法律援助机构提供援助服务的标准和质量，对扩大法律援助的受益面，更是显得不足。

（2）从法律援助律师方面来说，根据目前的法律援助经费而言，法律援助律师能够得到的补贴基本上仅仅是实际支出的交通成本，法律援助律师的劳动报酬得不到基本的保障。而律师是靠法律服务市场谋生的，如果法律援助律师所付出的劳动得不到应有的尊重，那必然影响法律援助律师的积极性，他们不可能尽职尽责的投入大案件中，全心全意的 为受援者提供服务，从而不可避免的影响援助案件的质量。

（四）法律援助供求矛盾突出

虽然我国各类法律援助机构办理的法律援助案件数量每年都有较大幅度的增长，但法律援助的提供能力与困难群众的实际需求之间还存在很大差距。现阶段我国从业律师虽然已经超过20多万人，但是占全国人口的比例仍然很低，甚至低于一些小的发展中国家。全国法律援助人员的数量十分有限，远远不能满足社会各个方面的需要，造成大量的法律援助工作无人承担。法律援助人员不仅在数量上远远不够，在质量上也亟须提高。部分工作人员缺乏过硬的专业基础知识，办案经验不足，工作积极性不高，这就使法律援助的办案效果相对较差。据司法部统计，近年来在法律援助机构中注册律师数量逐渐下降，具有法律职业资格或者律师资格人员所占比例也有所减少。社会律师虽然人数较多，但2008年办理案件量只有16.2万件，即使按照《律师法》规定，每个律师一年承办一至三件法律援助计算，最多也只能满足1/3左右的受援需求。在缺少激励机制，承办法律援助案件补贴费用又很少的情况下，提供法律援助之后往往得不到回报，尽管有的地方提高了律师的补贴标准，但补贴的发放只按承办案件的数量，而非具体到个案的难易、复杂程度，大多数社会律师为了生存，不会拿出太多精力和时间去办理法律援助案件，从而导致办案数量少，质量难以保证。在法律援助实践中，由于不具备执业律师资格的人员难以开展刑事案件的法律援助工作，加之我国人口的80%在农村，基层法律援助力量又相当薄弱，法律资源与法律援助需求之间的供求矛盾问题便愈显突出。

（五）相关部门对法律援助缺乏配合协调

法律援助是政府的一项重要职责，它不仅是司法行政管理部门的责任，也是法律援助涉及的所有部门的共同责任。为此，司法部、民政部、财政部、劳动和社会保障部、工商总局等九个部门于2004年联合颁布了《关于贯彻落实〈法律援助条例〉切实解决困难群众打官司难问题的意见》，对法律援助的财政拨款，受援人办理证明材料，减免仲裁、查询、鉴定费用等做出了具体规定。2003年司法部和最高人民法院、最高人民检察院分别颁布了《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》、《关于刑事法律援助工作若干问题的联合通知》、《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》。法律援助机构与公检法以及民政、档案等政府部门的衔接配合机制已经通过一系列规范文件确立起来。但从近几年来法律援助实践来看，这些规定并没有完全贯彻落实到位，各部门之间缺乏配合协调的问题依然比较突出，涉及法律援助案件的费用减免往往难以实现，如减免诉讼费的问题。

三、完善我国法律援助制度的对策

（一）健全法律援助工作机制，提高法律援助管理能力

（1）进一步理顺管理体制，要按照《法律援助条例》的规定，把现在仍属于事业单位的法律援助中心转为司法行政机关内设行政单位。同时实行管理和服务相分离，各级法律援助机构以组织实施法律援助业务为主，不再承担行政监督管理事务，将管理移交司法行政机关职能部门负责。

（2）建立法律援助工作综合评价体系，通过考评来强化对法律援助的保障机制建设，实现法律援助工作规范化、制度化、科学化管理，推动和保障法律援助工作良性发展。

（3）加强联系，充分利用社会资源，构筑法律援助网络，建立起全社会都共同参与的法律援助工作格局。法律援助工作需要政府支持、社会参与，这是“功在党和政府，利在人民群众”的特殊公益事业，不仅要在工会、妇联、共青团、残疾人联合会等群团组织设立法律援助工作站以加强与它们的联系和配合，而且要真正发挥这些职能部门的优势，这样，不仅可以减轻法律援助中心工作的压力，也可以扩大法律援助工作的社会影响。法律援助中心要发动社会各有关部门共同参与，加强对外联系。同时，法律援助中心与律师事务所、公证处、基层法律服务所等其他法律服务机构应该多联系多沟通，在工作上互相支持互相配合，建立起良好的合作关系。也可以将此制度延伸到基层，如在有条件的乡镇设立法律援助工作站等。在工作中遇到了困难，要积极主动与财政、编制等政府部门和公检法机关沟通，还可以邀请人大代表、政协委员监督法律援助工作，多向他们汇报工作情况，依靠多方面的理解、支持和帮助，初步形成以法律援助机构为中心，以律师事务所、公证处、基层法律服务所为主体，由社会有关部门共同参与的法律援助工作格局。

（二）降低门槛，进一步扩大法律援助的范围

根据我国《法律援助条例》的规定，法律援助是为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务。而在司法实践中，经济困难标准审查形式化，有些真正困难的人却被排除在经济困难的门槛之外，无法享受国家法律援助带来的便利。根据我国《刑事诉讼法》的规定，对于公诉人出庭支持公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因为委托辩护人的，可以指定辩护人。由此可见，经济困难并不是获得法律援助的唯一条件。因此，为了实现程序正义、司法公正，我们应该从制度层面考虑，明确取消经济困难作为获得法律援助的条件。针对刑事公诉案件三类被告人提供法律援助的情况，我们应该进一步扩大受援范围，其中被害人也应该列为法律援助的范围之内，这样有利于保护被害人的合法权益。从人权的角度出发，我们生来人人都是平等的，外国人在我国境内如果达到法律援助的标准同样应该享有接受法律援助的权力。

（三）完善法律援助经费保障机制

法律援助既是政府责任，也是一项社会事业，但法律援助的资金来源主要由政府财政负担，应当建立中央和地方财政分担法律援助经费机制，增加中央财政对贫困地区法律援助的转移支付，保证法律援助经费增长与经济社会发展相协调，让困难群众共享改革成果。探索建立中央办案专款的使用监管机制，确保专款专用，提高资金使用效益。建立多渠道筹措法律援助资金机制，充分动员社会各方面力量筹措资金，聚集社会闲散资金，争取社会最广泛的支持，是解决当前政府财政拨款不足的重要途径。

（四）完善法律援助立法，形成科学的法律援助法律体系

我国的《法律援助条例》属于行政法规的层次，法律效力有限，不能规范涉及法院、检察院的工作，经过多年的实践检验，显现出其局限性和不足。应当在总结法律援助的实践经验和成功做法的基础上，努力提升其立法的层次，尽快由全国人大常委会制定国家《法律援助法》，以基本法律的形式规范法律援助。通过立法形式，实现法律援助制度和司法救助制度之间的衔接、协调和配合，对两种援助制度的范围统一进行规范，同时适当扩大法律援助范围。这样不仅有利于法律援助的健康发展，也有利于依法治国方略的更好实现。在《法律援助法》颁布实施后，要制定配套的法律法规和相关的实施细则，使其更具有实际的可操作性。各省、自治区、直辖市制定地方性法律援助实施方法，已经制定地方性法规的地方，要修改与全国人大法律相抵触的条文，处理好国家立法规范的共性和地方立法特殊性的相互关系。总的来说，在立法上有必要建立起从宪法到法律，直到地方性法规、规章整套法律援助制度。只有在立法上确立了相应的部门法律关系，才有可能使法律援助作为一项制度落到实处，才有可能使法律援助脱离慈善性质的初级阶段而发展到以权力为本的正常发展阶段。

（五）提高法律援助律师待遇

执业律师是法律援助主体的主要力量，我国《律师法》和《法律援助条例》规定律师有履行法律援助的义务。这种强制规定不利于调动律师办案的积极性。在《法律援助条例》施行前，大多数地方由于经费问题不仅不给办案律师任何费用，甚至要求律师自己承担。2003年《法律援助条例》施行后，各地虽然给予律师办案补贴，但有限的成本补贴往往不够律师的实际办案话费，导致一些有经验的律师难以参与到法律援助工作中去。这对于调动律师的援助积极性、提高案件质量无疑是不利的。提高律师的福利待遇，并且要按个案的具体情况而定，能够吸引更多的律师加入到法律援助工作中。

（六）整合法律援助资源，缓解法律援助的供需矛盾

加强法律援助机构建设，一是要进一步增加专职法律援助机构的设置，最大限度的解决法律援助需求的矛盾。二是鼓励和支持有能力的社会团体、组织、法学院校和法学科研单位创办各种形式的法律援助机构，并为其提供政策上的优惠，使其成为专职法律援助机构的重要补充。三是进一步规范法律援助机构，逐步扩大法律援助机构的规模，改善其工作条件，提高法律援助的质量。四是建立以专职法律援助律师为主、社会律师和其他法律工作者为辅的法律援助模式。为解决法律援助的供需矛盾问题，可以采用混合式的模式，在大力发展专职律师队伍的同时，充分利用社会执业律师、公证员、基层法律服务人员、实习律师等资源，并广泛动员社会志愿者和有志于从事法律援助的法律人才参加到法律援助工作中来。要求所有获得律师资格但还未获得执业证书的实习律师在一年的实习期内，必须专门从事法律援助工作。

（七）加强法律援助和司法救助的配合与衔接

我国实行的是法律援助制度和司法救助制度并行的法律救助制度。二者在性质和目的、援助的对象和条件基本相同。但是由于我国的法律援助制度和司法救助制度分别由司法行政管理机关和法院审判机关各自独立制定、掌控，二者在审查程序和标准、援助范围等方面不完全一致，缺乏协调配合与衔接，导致在实践中，法律援助的受援者得不到司法救助，司法救助的受援者得不到法律援助。因此，加强法律援助制度和司法救助制度之间的衔接、协调和配合，实现两种制度在某些方面的统一，对我国的法律援助事业的完善和发展具有重要的作用。一是应将法院减、免、缓交诉讼费纳入法律援助的内容。我国今后应通过制定《法律援助法》或修改民事、刑事、行政诉讼法中“诉讼费”及相关规定将诉讼费纳入法律援助中。二是统一两种制度的援助范围。目前法律援助案件包括民事行政和刑事案件；法律援助的受援主体仅限于自然人而不包括法人或其他组织，司法救助既包括自然人也包括特定的法人和组织。在实践中，两种制度在援助范围上存在的不一致和不衔接，给法律援助工作带来许多不便之处，也不利于法律援助事业的整体发展。因此，有必要对两种援助制度的范围统一规范。