关于加快集中连片特困地区发展的思考
国家新十年扶贫开发纲要指出，将**山区、**山区、**石漠化区等全国11个区域的连片特困地区作为扶贫攻坚主战场。2012年1月，国务院出台《关于进一步促进**经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2号），明确了**在全国发展格局中“四基地一枢纽”和“三区一屏障”的战略定位，其中“三区”之一即扶贫开发攻坚示范区。我市**、**、**、**、**和**6个县进入《**山片区区域发展与扶贫攻坚规划》，**、**和**3个县（市）进入《**山片区区域发展与扶贫攻坚规划》。两山片区9个县（市）国土面积21000平方公里，占全市的68％；2013年底总人口443.04万人，占全市的57％；行政区划上，占全市14个县级行政区的64％。可以说两山片区9个县（市）是我市抓好新一轮扶贫开发，以及落实国发2号文件精神，建设扶贫开发攻坚示范区的主战场和决战地。因此，必须加大力度，强化手段，加快集中连片特困地区发展步伐，帮助这些地区实现经济又好又快发展，帮助贫困群众增加收入和提高自我发展能力，为到2020年如期实现全面建成小康社会的奋斗目标提供坚实的保障。
一、贫困状况
中央实施西部大开发战略和《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》以来，我市贫困状况有了明显改善，主要表现在贫困人口减少、农民人均纯收入提高，基础设施得到改善，产业结构调整趋于优化，“集团帮扶”效果明显，易地扶贫搬迁工程扎实推进，群众素质有所提高，农村社会保障制度逐步完善。但是，作为欠发达、欠开发的地区，贫困面大、贫困程度深的问题依然突出，对照建设扶贫开发攻坚示范区的任务和国家“2020年绝对贫困现象基本消除”的要求，问题还很多、差距还较大，扶贫开发仍然是一项长期而艰巨的任务。
全市现有**仡佬族苗族自治县、**仡佬族苗族自治县、**县、**县4个国家扶贫开发工作重点县，占县级行政区的29%，占全省重点县的8%。2012年，国家启动**山、**山两个片区区域发展与扶贫攻坚规划，我市扶贫开发的重点区域由4个国家扶贫开发工作重点县扩大到两个集中连片特困地区的9个片区县。
2013年，9个片区县地区生产总值489.31亿元，其中第一产业117.13亿元、第二产业165.05亿元、第三产业207.13亿元，三次产业结构比例为24︰34︰42；人均生产总值11044元，是全国平均水平的26%、全省平均水平的48%、全市平均水平的43%。固定资产投资完成766.17亿元；财政总收入73.62亿元，公共财政预算收入35.56亿元。2013年，9个片区县农民人均可支配收入6040元，仅相当于全国平均水平的68%，全市平均水平的88%。按照2300元的扶贫标准，9个片区县有贫困人口71.86万人，农村贫困发生率为17.9％，比全国高12个百分点。
二、存在的主要问题
从9个片区县经济社会发展和扶贫开发现状来看，存在着以下主要问题。
1、贫困面大、贫困程度深，总体形势较为严峻。国家扶贫开发工作重点县数量占9个片区县的44％；贫困群体大，农村贫困人口71.86万人，农村贫困发生率为17.9％，比全国高12个百分点，比全市高4个百分点。
2、基础设施薄弱。主要表现为公路建设欠账多，**、**、**、**四县至今未通高速公路，县乡公路普遍等级低、路网不完善、通行能力弱；农田水利设施严重老化，人畜饮水困难较为突出；电力和通讯设施落后，贫困地区普遍存在农网改造不彻底，供电质量差。
3、经济发展水平低，产业带动能力不足。农业产业化还处在起步阶段，农产品商品率低、规模小、布局分散，龙头企业数量少、规模小、效益低、带动力弱；工业经济发展滞后，水电、煤矿、铝土矿等优势资源开发程度低、产业链短，工业主导地位尚未确立；市场体系不完善；特色产业未形成规模。
4、社会事业发展滞后，基本公共服务不足。教育、文化、卫生、体育等方面软硬件建设严重滞后；城乡低保仍需扩面提标，提高贫困群众生活水平的任务非常艰巨；城乡居民就业不充分，贫困人口观念落后、技能缺乏，从业能力低。
5、地貌复杂，生态脆弱，环境承载能力有限。地形切割大，尤其是**山三县，海拔221米（**河与**河汇合口）—1730.1米（**县**镇）；潜在石漠化和石漠化面积7413平方公里，占国土面积的35.3％；旱涝灾害并存，泥石流、风灾、雨雪冰冻等灾害易发，降雨不均、河水难用、“天控”农业突出。
6、专业技术人才紧缺。交通、规划、建设、医疗等方面的专业技术人才严重不足，专业人才难引难留，加快扶贫攻坚的人才资源难以保障。
三、加快发展的有利条件
1、党中央、国务院高度重视扶贫开发事业，作出了一系列决策部署。2011年11月，中央扶贫开发工作会议明确提出将11个连片特困地区作为扶贫攻坚的主战场；涵盖我市9个片区县的**山片区和**山片区相继出台了国家、省、县三级区域发展与扶贫攻坚规划；以及国发2号文件的颁布实施等，都为我市集中连片特困地区的发展指明了前进方向、创造了有利条件。
2、扶贫开发工作具有一定的基础和条件。我市1993年开展农村扶贫工作以来，历经八七扶贫攻坚和新阶段扶贫开发，探索出了一条行之有效的扶贫开发路子，培养和锻炼了一批业务能力和素质较高的管理队伍。
3、资源富集，综合开发价值高。我市两山片区各县生物资源、水能资源、矿产资源、旅游资源丰富，区域发展优势明显。生物资源种类繁多，除**县森林覆盖率为49.6％以外，其余8县都在52％以上，**市森林覆盖率更达79.51％；**及其支流**江、**河、**河、**河等水能资源富集，已建拟建多个大中型水电站，其中已建300万千瓦的构**电站为**省西电东送的标志性工程；务正道铝土矿资源勘查总量7亿吨，属全国高品位、低硫低铁的大型铝土矿床；**和**煤炭储量丰富，均为全国100个重点产煤县之一；旅游资源优势明显，现有世界自然遗产1个、风景名胜区6个（国家级1个）、自然保护区11个（国家级3个）、森林公园11个（国家级4个）、a级旅游景区17个（4a级9个）。
4、脱贫致富愿望强烈。扶贫政策深入人心，政府和广大干部群众有强烈的脱贫致富愿望，参与热情高涨。
四、加快集中连片特困地区发展步伐的目标任务
总体目标是坚持开发式扶贫方针，以推进集中连片特困地区跨越发展为重点，创新扶贫开发机制，加大扶贫开发力度，加快脱贫致富步伐。“十二五”期末，交通、水利等基础设施骨架基本形成，公共服务能力显著增强，生态环境质量得到改善，特色优势产业加快发展，人民生活水平得到提高，全面建成小康社会的基础更加牢固。到2020年，稳步实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，努力扩大城乡居民就业，城镇居民人均可支配收入大幅提高，农民人均纯收入增长幅度明显高于全国平均水平；基础设施日趋完善，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，农村社会保障和服务水平进一步提升；生态系统良性循环，结构优化、密切协作的产业发展格局形成，人均地区生产总值达到西部地区平均水平以上，城乡居民收入和经济发展实现同步增长，发展差距扩大趋势得到扭转；区域协作体制机制全面建立、高效运转，区域发展步入一体化协调发展轨道。民族团结稳定、社会和谐繁荣，与全国基本同步实现全面建设小康社会目标。
具体任务:
1、产业发展。以县城和中心城镇为依托，以自然保护区、风景名胜区、民族特色文化为载体，加快重点景区和旅游线路建设，改善旅游交通条件，加快景区设施建设、提升城镇旅游服务功能，促进旅游产品多元化开发，建立区域合作机制，构建区域旅游协作网；大力发展特色高效农业，完善农业技术支撑体系，建成一批特色农产品（畜产品、中药材）良种繁育和生产基地，完善农产品市场、生产资料市场和农村消费品市场等市场体系建设；重点发展茶、叶、竹等农林产品加工业，铝等矿产资源加工业；积极承接产业转移，发展农用机械、通用机械等机械工业；建设区域综合性物流中心，发展现代物流业，加强商业网点和农产品批发市场建设，建立辐射功能强、业态完整、服务配套、规范有序、活跃繁荣的商贸服务格局；发展和鼓励家庭服务业，完善金融、科技和信息服务业，扩大农村金融服务覆盖面；推进特色民族文化品牌传承与保护，大力扶持民族文化精品工程，加强民族文化设施建设和民族文化及自然遗产保护，发展民族工艺品；推进节能减排和发展循环经济，促进产业园区集约发展，建立产业协作发展机制，实施产业化扶贫。
2、改善农村基本生产生活条件。支持一批特色民族文化、旅游度假等小城镇加快发展，编制中心村建设规划，科学布局农村村落，积极推进扶贫生态移民工程，实施贫困村整村推进建设。加快农村道路建设和小型农田水利建设和生产用电，推进土地整理和高标准农田建设，实施小流域治理和水土保持工程，改善农业生产条件。实施水、电、路、气、房和环境改善“六到农家”工程。
3、就业与农村人力资源开发。合理调整就业结构、拓宽就业渠道、完善就业服务，促进农村转移就业劳动者融入城市。实施农村劳动者转移就业培训、贫困家庭劳动力职业技术培训、乡土人才培养、农村实用技术培训等培训，实施“雨露计划”，提高农村劳动力综合素质。
4、社会事业发展与公共服务。深化教育改革，统筹发展各类教育、大力改善办学条件，健全国家教育资助制度。完善重大疾病防控等专业公共服务网络，加强县级医院和中心卫生院建设，完善医疗服务体系，加强医疗保障体系和救助制度建设，改善计划生育水平，提高医疗卫生服务能力。加大科技攻关和科技成果转化力度，推动产业升级和结构优化，完善新型科技服务体系，加强公共文化服务体系建设，重点发展民族特色体育。继续扩大社会保障覆盖范围，健全城镇职工基本养老保险制度，实现新型农村和城镇居民社会养老保险制度全覆盖，实现社保对象动态精细管理，提高社会保障水平，实现应保尽保。加强和创新社会管理，建立公共服务一体化协调机制，打破行政区界限，统筹教育、卫生、就业等公共服务领域的规划建设，方便群众跨行政区就近就学、就医和就业，实现资源共享。
5、生态建设和环境保护。对生态安全保护区实行严格的保护政策，防止各类经济活动对保护区的影响和破坏，加大水源涵养区保护力度。加强生态林保护和建设，推进石漠化治理，坚持生态文明示范工程建设。加强城乡环境保护、水环境保护和工业污染治理。加强防灾减灾体系建设，完善各类灾害监测站网，积极应对气候变化。
五、建议措施
1、加强基础设施建设。规划建设和加快推进**快铁、**－**－**－**铁路、**－**－**－**－**铁路、**－**－**－**－**铁路、电厂和煤化工等重大工业基地铁路专用线，**－**－**－**高速公路、**－**－**高速公路、**－**－**高速公路、**经构**至****高速公路建设；推进县际断头公路、农村公路建设，扩大路网覆盖面，完善路网结构；加快**、**河及其主要支流航道整治和沿岸港口建设，提高航运能力。合理开发利用和保护水资源，积极推进****水库、**滩水库，**新洲水库，**沙坝水库加高扩容、**水库，****水库，****水库、保丰水库，**金龙水库，****水库、**水库等重点水库和引提水工程建设，提高区域供给、调蓄、防洪能力，有效解决工程性缺水问题，加强水环境安全监测，实现水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。调整优化能源生产和消费结构，积极开发利用水能、风能、太阳能、生物质能等清洁能源和可再生能源，完善能源供应体系，推进电网和油气管道建设，加强农村能源建设。加快现代通信网络建设，积极推进“三网融合”，提高信息化服务水平，实现通信普遍服务。加强城市道路建设和改造，建设便捷通达的城市道路网络，积极发展城市公共交通体系。
2、加快推进农业产业化，大力实施产业扶贫，进一步提高产业化扶贫效益。按照发展一批农业产业，建设一批产业基地，扶持一批龙头企业，争创一批农产品品牌的思路和“规模化、基地化、市场化、标准化”的要求，以更加优惠的土地、税收、信贷、财政扶持等政策，加大农业招商力度，积极引进、扶持扶贫龙头企业与农民专业合作组织。支持龙头企业使用国家、省、市和行业标准进行生产，着力打造多个具有较强市场竞争力的农产品品牌。鼓励和扶持返乡农民工积极参与农业产业化经营，帮助农民尽快脱贫致富。相对集中资金发展产业化扶贫项目，积极争取国家西部大开发专项资金和专项安排财政扶贫资金重点发展草地生态畜牧业和**县娃娃鱼养殖、**金钗石斛人工种植和深加工、**方竹笋等特色优势产业。因地制宜大力发展优质茶叶、早熟蔬菜、精品水果和中药材等特色优势产业。
3、加快发展工业经济，推进工业园区建设。紧紧围绕以**江、**河、**河为主的水能资源、以务正道铝土矿、****煤矿为主的矿产资源，以及**绿色食品、**竹业、**白酒等优势资源，加大招商引资力度，做大做强工业经济。一是加强园区管理，充分调动市、县各级各部门积极性，集中人力财力抓好重点园区建设工作，完善园区干部管理体制。进一步加强市级园区建设协调机构和各园区管委会工作力量，根据园区发展状况和工作需要实行增编。加快工业园区与省级经济开发区并轨运行模式的建立和完善。二是着力加快基础设施建设，优化招商引资硬环境，增强园区的承载力。落实目标责任制，推动各工业园区加快配套基础设施建设，努力完善水、电、路、通讯等基础条件的同时，着力加快推进园区标准厂房和职工公寓建设。三是推进园区各项规划工作。严格执行《**市工业园区产业发展规划》，推动各园区科学定位，合理布局。继续推进各园区编制完成控制性规划并开展园区规划环评工作，完善园区内水、电、路、环境治理等专项规划。推动园区项目规划，加强项目库建设，确保项目资料完整并具有一定的深度。
4、强力推进旅游扶贫。实施旅游精品战略、转变旅游经济发展方式、大力培育旅游支柱产业。一是市直有关部门要根据职责分工加强协调配合，整合资源，形成合力，从政策、资金、项目安排等方面给予实实在在的支持和帮助。特别是要在旅游景区规划、旅游基础设施及配套服务设施建设、旅游景区环境综合整治、文化旅游产品开发与建设、生态建设保护与建设、旅游扶贫开发、旅游宣传促销、旅游招商引资、旅游人才培训等方面给予重点倾斜。力争通过各方面的共同努力，使各县旅游基础设施条件和旅游生态环境明显改善，旅游接待能力明显提高，旅游产品更加丰富，辐射带动作用更加明显，建成国内外具有较高知名度和美誉度、特色鲜明的生态休闲旅游业基地，推动全市旅游业全面发展。二是积极争取省财政扶贫资金，大力实施乡村旅游扶贫倍增计划。深入挖掘红色文化、夜郎文化、尹珍文化、仡佬文化、茶文化等历史文化资源，着力加强重点县、乡镇景区景点和旅游基础设施及配套服务设施建设，规划建设一批高档旅游度假区，提升发展一批“农家乐”和乡村旅馆。重点打造**－**－**－**，**－**－**－**－**、**－**四面山等一批精品旅游线路，逐步形成种类丰富、特色鲜明、功能配套、服务规范的旅游扶贫产业体系，全力推进红色旅游、少数民族文化旅游、乡村生态休闲游加快发展，大幅提高农民人均纯收入和农村就业人员收入来自旅游的比例。
5、大力实施扶贫生态移民工程。以县级政府为责任主体，乡镇具体实施，移民局为主管部门，发改、财政、国土、扶贫、住建、水利、交通等单位分工合作，通过9年时间，依托城镇和工业园区安置两山片区19万贫困农户，有效改善贫困农户的生存发展环境，建立生态保护与农民增收的长效机制，逐步实现人口战略转移，促进**在全省率先实现全面小康奋斗目标。安置点的选择要充分考虑搬迁户宜居宜业和促进城镇化，县乡政府要从政治任务、民生工程的高度保证用地需求。实施乡镇要结合实际情况充分研究，因地制宜确定施工组织方式，在保证安全和质量的前提下加快工程建设。有关部门要向上积极争取资金用于安置点配套基础设施建设。
6、努力提高整村推进扶贫成效。要以扶贫开发工作重点村为对象，以增加贫困群众收入为核心，以完善基础设施建设、发展社会公益事业、改善群众生产生活条件为重点，以促进经济社会文化全面发展为目标，整合资源、科学规划、集中投入、规范运作、分批实施、逐村验收实施整村推进。要结合各地实际，认真制定、调整完善村级扶贫规划；村级规划要明确对基本农田、人畜饮水、道路、贫困农户收入、社会事业改善和村级领导班子等方面的建设要求；村级规划的实施要着力夯实两个基础：一是改善基本生产生活条件，提高抵御自然灾害的能力，夯实贫困村经济发展基础；一是进行结构调整，开发优势产业，夯实贫困农民增收基础。
7、加大投入。一是从制度上明确从省到镇（乡）各级财政都要预算一定的扶贫资金，进一步加大对贫困县、乡（镇）的投入力度，改善贫困地区生产生活条件。二是加大组织社会帮扶的力度。加大扶贫宣传，建立社会参与扶贫激励机制，加大对口帮扶地区对贫困地区的投入，接受扶贫开发的民间捐赠，大力吸引国内外慈善机构、公益组织帮助贫困地区发展公益事业，开展扶贫济困活动，激活社会资源参与扶贫开发，举全社会之力搞好扶贫开发。三是加大金融资本对贫困地区的投入。加快推进贫困地区现代农村金融制度建设，探索农村房屋、集体林权、集体土地使用权和农业生产资料抵押贷款及个人信用贷款机制；鼓励中小企业担保公司优先向从事扶贫开发的龙头企业提供信贷担保服务；加大小额信贷的投放力度，采取有力措施加强小额信贷发放、回收管理，保证贫困户生产发展的需要。
8、创新劳动力转移培训思路。按照“调整结构、突出重点、加强管理、提高质量”的思路，结合就业形势和产业发展，以“两后生”和返乡农民工为重点对象，围绕促进劳动力稳定转移开展职业技能培训，围绕产业化扶贫加强农民适用技术培训，根据我市农村大力发展草地生态畜牧业、烟、茶、果、菜、药以及乡村旅游等特色产业的机会，加大产业技能培训。加强对贫困地区干部培训，确保扶贫政策落到实处。探索组织劳务输出和就地转产就业相结合的新路子。
