关于推进社会救助城乡一体化建设的思考
推进社会救助城乡一体化，对于缩小城乡困难群众收入分配差距，促进城乡区域统筹协调发展具有十分重要的作用。笔者结合**实际，谈谈对推进社会救助城乡一体化建设的一些思考和建议。
一、社会救助城乡一体化工作情况
近几年来，**市坚持统筹城乡，着力推进城乡社会救助工作一体化建设，积极在政策、体制和机制上创新突破，建立了以各项救助制度为重点，以缩小城乡救助差别为核心，以生活救助为主体，以医疗、临时救助为补充，覆盖城乡全体困难居民的一体化社会救助制度。
（一）最低生活保障制度覆盖城乡。1997年和2007年在全市分别建立城市低保和农村低保制度，通过不断完善政策、规范管理、扩面提标，城市低保对象由最初的2238人增加到现在的8万多人，其中城区城市低保标准由最初的120元/月提高到现在的440元/月。农村低保人数由2007年的7.7万人增加到现在的14.5万多人，其中城区农村低保标准由最初的1200元/年提高到现在的2400元/年，基本实现了动态管理下的“全员纳入、应保尽保”，城乡困难群众基本生活得到有效保障。
（二）医疗救助制度日趋完善。为解决困难群众“看病难、看病贵”等问题，我市2005年全面启动了城乡医疗救助工作，不分城市和农村，只要符合救助条件，均可享受救助。经过几年的发展，对所有城乡低保对象先后取消起付线和病种限制，救助比例由原来的20%提高到60%，救助封顶由原来的3000元提高至10000元，建立了资助所有对象参合参保、住院救助、门诊救助、慈善大病关爱救助、临时救助相结合的“五位一体”救助机制，由单一的住院救助发展为住院、门诊、资助参保参合、二次救助、重特大疾病救助等多种方式相结合，由原来的“医前垫付、医后报销”转变为“随来随治、随结随走”的一站式即时结算。各级财政投入逐年增加，医疗救助政策进一步完善，保障水平持续提高，管理服务不断创新，困难群众医疗负担逐步减轻。截至目前，全市实施医疗救助33万余人次，支出医疗救助资金7700余万元。
（三）农村五保供养政策全面落实。近几年来，我市认真贯彻落实国务院《农村五保供养工作条例》，加大资金投入力度，新建和改扩建一批农村福利院，全面实施农村福利院提档升级活动，不断完善基础设施，规范内部管理，提升服务水平，五保对象幸福指数明显提高。目前，全市共有农村福利院109所，其中2所被评为全国模范敬老院，8所被评为全国三星级农村福利院，17所被评为全省模范农村福利院。共有农村五保对象13102人，其中集中供养5340人，分散供养7762人，基本实现自愿条件下100%的集中供养。
（四）临时救助稳步推进。为缓解城乡困难家庭的突发性、临时性生活困难，我市在不断完善城乡低保制度的基础上，于2009年在全市全面建立城乡困难群众临时救助制度，对临时救助的对象、范围、标准和程序作了明确规定。不分城市和农村，只要符合临时救助条件，均可以申请享受临时救助。从2009年开始，我市连续6年将因低保家庭子女上大学造成家庭生活困难的对象纳入临时救助范围，并作为“民政爱民直通车”活动十件实事之一。6年来，全市共筹集1740万元救助款，资助10602名贫困学子顺利入学，有效地解决了困难家庭子女上学难的问题。同时，我们大胆创新，将临时救助与全市社会服务管理创新、“全国文明城市创建”等热点工作有机结合起来，2011年在**城区创造性开展了“文明生活万户行”活动，通过生活日用品救助、文明知识宣传、卫生知识讲座、帮扶就业解贫、搭建困难群众信息平台等形式，全方位、多角度、深领域开展了丰富多彩的帮扶活动。临时救助制度作为城乡低保制度的有效补充，充分发挥了救急解难功效。目前，全市共救助45328户次支出1755万元，其中城市28737户，农村16591户。
二、存在的问题
近几年来，我市大胆探索、不断创新，在社会救助领域积极推进城乡一体化工作取得了显著成效。今年国务院《社会救助暂行办法》在统筹城乡社会救助发展方面也进行了相应的明确，但从实践层面来看，推进社会救助城乡一体化仍存在以下几个方面的困难和问题。
（一）城乡低保一体化推动尚有难度。国务院《社会救助暂行办法》在最低生活保障方面规定了相同的制度安排和申请流程，实现了困难群众申请低保的权利公平。但《民政部最低生活保障审核审批办法》对申请城市低保和农村低保的户籍条件作了严格的限定，即：“持有非农业户口的居民，可以申请城市低保。持有农业户口的居民，可以申请农村低保。取消农业和非农业户口划分的地区，原则上可以将申请人户籍所在地为城镇且居住超过一定期限、无承包土地、不参加农村集体经济收益分配等作为申请城市低保的户籍条件”。因此在城镇居住的农村户籍居民，因社会经济发展的需要，基本丧失生产、生活资料的，和城市户籍居民实际生活水平一样，但因户口的限制只能申请农村低保，导致同城不同待遇。
（二）城乡救助标准差距过大。从主要救助制度看，目前，我市城区农村低保人均补助水平124元，城市低保人均补助水平242元，两者补助水平相差将近2倍。而同期城镇居民人均生活消费支出16148元，农村居民人均生活消费支出6762元，城乡比为2.4 :1。由此可见，城乡差距过大。
（三）“三无”对象城乡差别依然存在。国务院《社会救助暂行办法》将传统的农村五保供养制度与城市“三无”人员救助制度，统一为特困人员供养制度。虽然在制度上面进行了统一，但目前仍然存在城乡差别。“三无”对象户口为城镇户口的即为城镇“三无”对象，户口为农村户口的即为农村五保对象。其中集中供养五保对象被安排在乡镇农村福利院，“三无”对象被安排在国办福利院，主要不同体现在三个方面：一是机构性质各异。农村福利院虽办理了事业单位法人登记，但主办单位是乡镇人民政府，并非是实质性的事业单位，而国办福利院是民政部门直管的具有法人代表的事业单位。在人员保障、经费投入方面均有差别。二是供养标准不同。农村五保财政供养标准远远低于城镇“三无”对象财政供养标准，两类对象生活水平差距较大。三是服务设施差别较大。虽然近几年来农村福利院不断提档升级，服务设施和功能等方面有较大的提高，但是在基础设施建设、服务质量等方面与国办福利院相比仍然有较大差距。
三、工作建议
（一）完善社会救助制度体系。社会救助属于基本公共服务范畴，是一项系统工程，涉及民政、劳动、卫生、教育、住建委等多个部门，政府要坚持均等化原则推进社会救助制度一体化建设，负责整合现有的城乡社会救助制度，并以文件的形式予以保证。重点对低保、医疗、住房、就业扶助等农村居民救助制度进行完善，推进社会救助制度、标准、对象、程序的统一。要加强与劳动就业、扶贫开发等制度的联系，为救助对象提供就业岗位、技能培训等，形成城乡一体化、保障制度化、救助多元化的社会救助体系，为民生大提升提供政策保障。
（二）创新社会救助管理体制和机制。社会救助工作是一项综合性系统工程，健全城乡一体化管理体制与运行机制，是做好这项工作的前提。一是进一步完善“政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与”的社会救助工作机制。二是建立社会救助工作责任制度。把推进城乡社会救助工作一体化建设纳入各级、各部门的重要工作和绩效考核内容，实行目标管理。三是建立健全社会救助工作组织协调机构和工作机构。充分发挥社会救助体系建设领导小组和联席会议的作用，加强和改进对社会救助工作的指导和服务。乡镇（街道）要建立社会救助“一门受理、协同办理”机制，要配齐配强工作人员，并落实人员经费。
（三）切实加大社会救助资金投入。推进城乡社会救助一体化建设必须有较强的财力作支撑。一是积极争取中央、省级财政对我市给予社会救助资金倾斜补助。二是建立与地方财政增长速度相适应的救助资金增长机制。切实发挥民生财政的导向作用，加大投入，足额落实城乡低保、五保、医疗救助等各项社会救助资金预算。三是积极引导社会资金投入。形成稳定的资金供给机制，为推进城乡社会救助一体化建设提供资金保障。
（四）优化外部社会环境。良好的外部环境与推进城乡一体的社会救助制度有着密不可分的联系。当前要适应城镇化和城乡一体化发展要求，要加快户籍制度改革，打破城乡分割的户籍制度，弱化各项社会救助制度与户籍的依托关系（比如以常住地界定城市低保和农村低保），消除社会救助制度向城乡统筹发展的体制性障碍。引导社会组织和社会力量参与救助工作，充分利用民间资源和人力优势，形成社会救助工作的强大合力。
