推进减灾救灾服务社会化的实践与思考
减灾救灾服务社会化是在以政府为主导的救灾体制下，拓宽减灾救灾思路的有效方法，它能够最大限度的弥补政府救灾遗留的问题，优化救灾效果。特别是随着市场经济体制的不断完善，推动减灾救灾服务社会化是一种必然趋势和政府救灾工作的重要补充。为此，**市民政局结合减灾救灾服务社会化的探索实践，对进一步完善社会化服务体制机制进行了认真思考，提出了一些粗浅建议。
一、减灾救灾社会化服务的实践
**市在减灾救灾的实践中，不断创新发展，从过去的单纯的灾害救济发展为统筹灾前、灾中、灾后的全过程管理；减灾救灾模式从单纯依靠政府，发展到发挥市场、金融、企业和社会组织的作用，动员全社会力量共同参与的格局。
1、减灾救灾组织网络的社会化。减灾救灾涉及到事故灾害的防、治、管、抗、救、降、建等多领域、多环节，建立科学完整、协调一致的组织网络系统，是减灾救灾工作的首位。我市在以政府主导的前提下，从建立农村（社区）信息员队伍、应急抢险队伍、志愿者队伍等入手，积极探索实践，逐步形成了由村、社区自治组织网络到小组、楼栋的覆盖网络。他们在应急抢险救灾工作中发挥了重要的信息传递、应急抢险、义工服务等作用。同时，**市于2008年成立了慈善协会，动员社会各界参与救灾捐赠，为减灾救灾工作作出了有益贡献。此外，引导各类非政府组织（如红十字会）、志愿者、社会工作者投身减灾救灾，在现场救援、医疗救护、卫生防疫、心理抚慰、物资配送、减灾宣传等方面发挥了很好的配合作用。
2、减灾救灾资金募集的社会化。**市防灾减灾救灾资金募集除了政府拨款外，依靠慈善协会定向定项募集，较好地扩大了救灾范围，在一定程度上缓解了救灾资金不足的问题。**市慈善协会成立六年以来，累计募集善款1000万元，先后用于**、**、**赈灾、慈善助学、慈善助医等项目，有效解决了部分边缘户灾民的救灾救济问题。如**省**“5.12”大地震后，市慈善协会定向募集资金达500多万，全部送往灾区。2008年，受雨雪冰冻灾害袭击，该市倒塌房屋1400多间，市慈善协会动员在当企业为本地筹措救灾资金100多万元。
3、减灾救灾资金救助的社会化。近几年来，**市积极探索运用保险等市场手段，发挥金融保险在减灾救灾资金救助方面的作用，建立更为长效、柔性、公平的防控补偿机制。2011年以来，**市政府联合保险公司，开展政策性“三农保险”，推出了水稻保险、“两属两户”农房保险、能繁母猪保险、奶牛保险等5个险种。政策性“三农”保险实施后最大的特点是赔付及时、赔付面广。据统计，三年来，保险部门为“两属两户”理赔农房倒塌、受损累计赔付96次13.4万元。保险部门除了能给救灾提供强有力的经济支援之外，其程序简、速度快、效率高的理赔行为能够较好地将受灾群众的焦虑情绪化解在萌芽状态，发挥了“维稳器”的作用。
4、减灾救灾物资储备的社会化。在减灾救灾物资储备方面，针对救灾食品（用品）易过期、储备数量有限及品种不全的问题，与市内大型超市如**超市、百姓超市等签订救灾物资供货协议，确保了救灾物资的品种齐全、质量安全、及时有效。2010年“7.25”暴雨灾害导致**市某处堤坝垮塌，在紧急抢险过程中，**超市在接到通知后，半个小时即将200多件矿泉水、快餐面送达地点，为紧急抢险和疏散群众生活发挥了及时、高效的保障作用。
5、减灾救灾资金发放的社会化。在救灾资金的发放上，**市与农商银行（农村）和建设银行（城区）签约，救灾资金实行财政—银行—灾民一卡通。这样不仅减轻了民政工作人员的工作量，更有利全程监督，做到了高效、阳光。
二、存在的问题
从全国及我市的情况来看，当前，减灾救灾模式主要是以政府为主导、个人和民间组织参与，这种模式的形成，有其历史和现实的必然性。一方面救灾工作从来就是政府的事情，导致了“有事找政府”的依赖观念；另一方面，在大的自然灾害面前，也需要迅速的强有力的政治动员。这种模式的好处是在最危急的时刻能够显示出巨大的优越性，能够在最短的时间内整合最多的人力、物力应对自然灾害带来的危机。但随着现代社会的发展和社会主义市场经济体制的确立，这种高度依赖政府模式的局限性越来越明显，而社会参与机制尚不完善。
1．推进减灾救灾社会化服务的观念有待转变。作为一项公共事务，减灾救灾除政府外，理应有市场、公民社会、个人等社会力量的广泛参与，而且救灾工作是一项关乎民生的事业，对细致性的要求极高。但目前一个基层民政局的救灾科，从事具体救灾工作的往往只有2-3人，甚至更少，有限的人力很难保证救灾工作做到实处、做到细致，容易使救灾的效果打折扣。同时，减灾救灾管理体制没有从政治动员理念转向法治行政理念。“政治动员”具有无可比拟的优越性，但这种通过政治权威和行政手段调动各种资源的方式，表面上高效，实则不利于坚持依法行政原则，也会破坏应急工作的连续性和持续性。另外，减灾救灾应该是全过程管理，包括对灾害实行事前、事中和事后有计划、连续的动态管理过程，力求在更广范围内将损失减至最低限度，而现行的体制多限于事后处理，对事前、事中过程往往无暇顾及。
2．减灾救灾社会化服务的参与渠道不够畅通。社会参与分为社会成员个体参与及其通过各种社会组织的参与。当前，参与减灾救灾的主体主要有三类：农村（社区）自治组织、社会组织、志愿者个体。他们都是减灾救灾社会参与的主体与组织载体，在减灾救灾中也发挥了巨大作用，但如何有效整体联动，更加有效地防灾、减灾、救灾，还存在诸多问题。比如，政府与社会组织之间的信息共享不够及时、全面。社会组织和群众自治组织对灾害了解未能同步，不利于减灾宣传、模拟演练和预案科学化，影响灾后信息通报和救援的协调配合。再比如，在突发灾害来临后，参与减灾救灾的部门、人员和救援力量来源复杂，如何协调运作？另外，作为志愿者在抢险救灾中面临巨大危险，如何有效配备装备？其生命安全如何保障以及事后如何补偿等等。
3．减灾救灾社会化服务的激励机制尚未建立。当前，对社会组织采取的限制为主、鼓励为辅的制度规定，使参与减灾救灾的社会组织存在严重的合法性缺失问题。现行双重管理制度和严格的登记许可制度、“一地一业一会”的规定等，不利于社会组织在减灾救灾中发挥作用。社会组织公益资格认证制度还未完全落实，以致参与减灾救灾的社会组织因缺乏公益资格而在吸收捐赠、志愿活动和税收减免等方面受到差别对待，积极性受挫。加上管理不规范，使得本应发挥作用的社会组织由于缺乏公众信任度而踯躅不前，红十字会“郭美美”事件就是典型案例。此外，对社会力量参与减灾救灾的制度性鼓励缺乏。比如，对企业参与捐赠、提供应急服务，缺乏回报机制；对公民开展志愿活动没有经济补偿的明确、详细规定，也缺乏社会反哺的鼓励性制度，如提供志愿服务后可以享受他人的服务等，导致企业、公民志愿服务积极性不高。
三、英国减灾救灾社会化的实用参考
英国政府高度重视与民间公益组织在减灾救灾事务上的合作，视之为重要合作伙伴。民间公益组织不仅历史悠久，而且渗透在社会生活各个方面，发挥着政府和企业发挥不了的巨大作用。大量以民间慈善为宗旨、以公益服务为主业、以志愿参与为特征的民间公益组织的存在及其作用的发挥，形成了英国政府公共部门与民间公益部门共同推进减灾救灾事业的良好局面。
民间公益事业之所以在英国能够发达兴盛，原因大致如下：一是民间组织本身以推进社会福利、公益服务为宗旨与使命；二是政府认识到自身的局限并将推动民间公益事业发展和公民社会建设作为各级政府目标与职能；三是在政府和慈善组织间形成了良好的合作伙伴关系并制定相关原则；四是政府从财政上大力支持民间公益事业发展并设法保证财源；五是依法规定公开性和透明度为约束公共事业的基本准则；六是浓厚的慈善文化氛围，全社会都来参与公益慈善事业，将社会慈善视为大家的慈善。慈善组织拥有广泛和大量的志愿者资源，占慈善组织经常从业人数的37%。
减灾救灾领域除政府发挥主导性作用外，应充分发挥社会参与的积极作用，早已成为英国社会高度共识。英国减灾社会化的形式很多。例如，通过不同类型洪水风险图的形式，将不同规模洪水淹没范围与可能水深等信息公之于众，作为增强全社会风险意识的有效手段。通过多种形式的防灾教育和训练，使民众熟悉应急警报和预案，掌握应对突发性洪水时自保互救措施，并与社区和民间组织相结合，及时救助灾害弱者，有效减轻人员伤亡。在政府重大减灾决策实施前充分听取利益相关者意见和建议，避免决策重大失误。社区和民间组织对受灾群体施以关爱和帮助，使其及早从灾难阴影中解脱，恢复正常、健康的生活。
根据志愿组织全国协会在《2010年英国公民社会年报》中的统计，2007-2008年，英格兰和威尔士地区共有90万家公民社会组织，总收入达1570亿英镑，领取薪酬的专职劳动力共计160万人；民间公益组织总数达1.7万个，总收入达360亿英镑，总支出330亿英镑，净资产近千亿英镑；每月人均慈善捐赠30英镑，至少每月参与1次志愿者事业的占人口总数的26%；至少每年从事1次志愿者事业者占人口总数的41%。
四、推进减灾救灾服务社会化的对策建议
无论是从中国救灾减灾工作的长期实践来看，还是借鉴国外比较成熟的模式，我们认为，在政府始终发挥主导作用的前提下，逐步推进减灾救灾服务社会化，提高社会力量的参与度，能够大大增强减灾救灾的效果，为此，我们提出了一些粗浅建议。
（一）建立减灾救灾服务社会化的机制。长期以来，政府为减灾救灾的主体，法律法规对社会机构、企业和民众涉及较少且缺少合理的体制机制安排，再加上条块分割，致使很多法律法规制度带有明显的部门化特征，全社会各方面力量有序参与减灾救灾体系的法制基础和统筹安排还有待完善。在完善灾害救助体系的过程中，需要顶层设计，以法规、制度的形式明确政府、企业和个人在减灾救灾全过程中的权利和义务，从机制上明确民间组织、企业、公众等合法参与减灾救灾全过程的介入平台，有序有效参与。建立起政府公共救灾、社会公益救灾和市场化的企业救灾相结合的减灾救灾体系。
（二）促进公益民间组织发展。当前，慈善服务、救助等民间公益组织快速发展，在慈善救助、救灾抢险、医疗救护、志愿服务等方面都显示出越来越重要的作用。但是，公益事业在我国尚处在起步阶段，许多工作有待于开拓创新，许多问题需要通过新途径加以解决。目前，政府在管理民间公益组织中存在法律法规不健全、管理不规范、监督乏力等问题、半行政化等问题。为此，政府要转变观念，正确定位，理顺政民关系，认真做到政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，减少对民间公益组织巨细事务直接干预与管理，使民间公益组织能够真正在“五自原则”下发挥其自主性和自治性。
（三）完善金融保险产业参与机制。完善政策性“三农”保险制度，加强政府引导，创新保险公司的市场运作机制，增加灾害保险险种，扩大保险覆盖面，提供及时快捷的理赔服务，充分发挥保险对灾害损失的补偿作用。相关部门要协调和监督灾区的保险赔付工作，提高保险赔付的效率。积极探索建立政府支持下的巨灾保险制度。进一步完善对灾害频发地区实行住房重建补助和灾后基本生活救助制度，分散居民生产生活风险，提高灾区人民抗灾救灾、生产自救和重建家园的能力。
（四）培育壮大志愿者队伍。当前，志愿者数量正在迅速增加，为了发挥好志愿者在减灾救灾服务中的作用，需要在法律上明确志愿者的法律地位，对其权利、义务、职责等做出规定，在管理上明确管理机构。目前，国家在发展志愿者服务方面已迈出了可喜的步伐，纳入了精神文明建设管理的范畴，但作为具有服务性质比较特殊、服务内容比较专业的减灾救灾服务志愿者，如何具体管理、维护、培训和调度，还需要进一步研究，确保在发挥好志愿者的作用同时，保护好志愿者的权益。
（五）加强防灾减灾社会宣传教育。开展多方面的社会宣传，通过各种媒体及编制科普读物、宣传册、科普展览等形式宣传防灾救灾知识，在充分发挥农村、社区自治组织宣传的同时，利用社会团体的力量，组织开展全民性的防灾减灾知识培训。加强学校的灾害教育，增强学生面对灾害的自救能力。在有条件的情况下，开展多种形式的灾害自救演习，增强民众的防灾避灾意识和自救互救能力。
