关于制度廉洁性评估向党委延伸的思考

明者见于未萌，智者避于无形。随着制度反腐的全面提速,建立健全制度廉洁性评估机制，预防制度性腐败，已成为各方关注的焦点。然而，对各地实践分析可以发现，当前制度廉洁性评估工作普遍侧重于对地方政府规章及规范性文件的评估，对党内规范性文件的评估仍是一个薄弱环节。本文将从基层实际出发，对制度廉洁性评估向党委延伸作一定的理论思考。

一、制度廉洁性评估向党委延伸的必要性

近年来，习近平总书记反复强调要“把权力关进制度的笼子里”，旗帜鲜明地道出了制度在制约权力、反对腐败中的重要地位。从“打铁还需自身硬”的角度来看，要想最大限度地释放出制度反腐的力量，必须确保制度本身“过硬”，政府部门的制度如此，党委部门的制度同样如此。从当前反腐倡廉建设形势看，将制度廉洁性评估向党委延伸，不仅应该实现，而且宜加快实现。

首先，将制度廉洁性评估向党委延伸是反腐倡廉制度建设的实际需要。从近年来查处的一系列案件中，可以看出，人性的贪婪固然是腐败产生的主观因素，然而一些领域，包括党委部门，对权力管理的不完善、制度本身存在漏洞等客观因素亦不容忽视,如:有的制度有着明显的本位主义，依据不足、设置不当，导致权力“错位”、“越位”;有的制度虽然价值取向明确，但却停留在宣示某种理念、鼓励和促进某些做法上，缺乏针对性和可操作性，原则过于宽泛，缺少具体实施措施;还有的制度监督问责程序缺失，约束力很弱。正如习近平总书记所揭示的，“制度的笼子建起来了，但牛栏关猫不行，笼子不上锁、钥匙本人拿也不行”，反腐倡廉制度建设，关键在于把制度的笼子扎紧扎密，不留“暗门”、不开“天窗”。党内规范性文件作为反腐倡廉制度建设的重要组成部分，不应该也不能够超脱于外，将制度廉洁性评估向党委延伸,做好党内制度的“体检”与“治疗”势在必行。

其次，将制度廉洁性评估向党委延伸已经具有坚实的实践基础。从2010年7月，中纪委与国家预防腐败局共同推动制度廉洁性评估试点工作以来，制度廉洁性评估如星星之火，范围不断扩大，各地从“摸着石头过河”开始，不断探索、实践，通过大量的制度廉洁性评估典型案例，实现了经验的积累和理论的提升，各种探索路径和争议逐渐得以融合，制度廉洁性评估体系和评估机制得以优化。从远看，海南、深圳等地先试先行，按照“各司其责、协调配合”的原则，合理划分制度起草、审核审议部门的廉洁性评估职责，从不同层面、不同角度对制度进行评估把关;从近看，我省全面推开制度廉洁性评估工作，亦有诸多创新之举，如：江阴采取定性评价和定量评价相结合的方法，制定“3+1”评价标准;我市整合“经验式推进”和“标准化操作”两种模式，组建专业化的制度廉洁性评估队伍，等等。科学合理的制度廉洁性评估机制日益成熟，并得以固化，为制度廉洁性评估向党委延伸打下了良好的基础。

第三，将制度廉洁性评估向党委延伸是贯彻落实从严治党要求的切实举措。当前，全面从严治党正在成为党的建设的新常态，转变作风取得了成效，反腐败更是成果巨大。如何将把这些成果保持下去，让暂时变成长期，让权宜成为常态，不能单纯寄托于任何人的自我监督和自我完善，必须坚持全方位扎紧制度笼子，更多用制度治党、管权、治吏。从当前形势看，“两个责任”、党纪严于国法、守纪律讲规矩等治党理念的提出，党内监督制度、党员领导干部廉洁从政若干准则、纪律处分条例、巡视工作条例等党内法规的修订，必然伴随着一系列配套制度的出台，甚至会带来一场党的制度变革。党委是从严治党的排头兵，在其制度制定之始，在大力惩治腐败的同时，腾出一只手来，运用制度廉洁性评估，从源头上将制度的“刀刃”磨得更加锋利，对于全面深化从严治党、把纪律和规矩挺在前面必将事半功倍。

二、党委部门制度廉洁性评估的路径设计

将制度廉洁性评估向党委延伸，不是要“另开炉灶”，而应充分利用已有的、行之有效的工作平台，实现评估工作的有效衔接和同频共振。在其评估路径设计方面，应着重解决三个问题：评什么、谁来评、如何评。

1、确定评估对象，解决“评什么”的问题。根据中央纪委办公厅和国家预防腐败局办公室《关于开展制度廉洁性评估试点工作的指导意见》，制度廉洁性评估主要是对起草拟定中的地方性法规、政府规章和其他规范性文件进行评估;有条件的，可以各种方式对已公布实施的地方性法规、政府规章和其他规范性文件进行评估。对党委而言,同样可对起草拟定中的制度、已公布实施的制度两个层面实施评估，但在具体实施中应考虑两个方面：一是加大对已公布实施制度的评估比例。目前，各地各部门在实际操作中，出于现行制度数量多、评估结果运用难度大等诸多现实考虑，对起草拟定中的制度评估多，对现行制度评估较少，甚至没有。然而，当前党中央诸多新要求、新标准的提出，必然有一些制度不适应形势需要，如不及时进行“修补”，可能导致监管“真空”。二是对党委领导下的各专项工作领导小组的制度性文件开展评估。领导小组广泛存在于党政机关、企事业单位的相关活动中，虽然不被认为是一种制度化的组织，但事实上却发挥着相当重要的作用及影响。一些专项工作领导小组规格较高，权力较大，如公车改革领导小组等，以其名义或办公室名义出台的文件，有些涉及专项资金的使用、分配等重要事项，同样应纳入制度廉洁性评估的范畴。

2、确定评估主体，解决“谁来评”的问题。关于评估主体，从理论上讲有三种类型，即：一是制度制定者自评;二是相对中立的部门牵头组织评估，如纪检监察部门;三是聘请社会组织或者邀请业内专家评估。当前，比较普遍的是第二种类型。然而由纪检监察部门直接牵头负责制度廉洁性评估工作，已不符合“三转”要求。因此，对党委制度实施廉洁性评估，应当根据“谁制定、谁评估”的原则，对现有的制度廉洁性评估责任主体进行适当的调整，坚持由党委、政府统一领导，党委办、政府办牵头协调，职能部门各负其责，社会各界积极参与的工作机制。首先，要建立完善的组织保障机构。建立由党委副书记任组长，常务副区长、纪委书记任副组长，党委办、政府办、监察局、人大内司委、法制办共同参与的廉评工作领导小组，将制度廉洁性评估工作作为落实党风廉政建设责任制的重要内容，与其他中心工作同谋划、同部署，确保工作取得预期效果。其次，要进一步加强廉评专家遴选。目前，各地普遍建立制度廉洁性评估专家库，为各廉评主体提供了专业支撑，但同时也暴露出部分廉评专家能力素质与廉评要求存在差距等问题。常言道：“隔行如隔山”，一个专家即使在某个行业很权威，但换一个行业，就不专了。将制度廉洁性评估向党委延伸，必然要遴选出一批对党内法规熟悉、有责任心的专家，充实到廉评专家库中。第三，要实现评估主体的多元化。在专家评估的基础上，对于牵涉到人民群众切身利益的制度或临时性文件，在廉评时应当考虑适当邀请群众代表参与评估，不断拓展群众参与制度评估的途径，发挥各方面的积极作用，充分体现制度廉洁性评估全面、公开、客观的要求。

3、确定评估方式，解决“如何评”的问题。党委制度廉洁性评估工作与政府相比，既有相通之处，又有其特殊所在。从实践而言，可从三个方面进行考虑。一是评估指标方面。其评估的一级指标仍可延用反腐倡廉总体要求、权力规范设定、防范利益冲突、程序规范设置、责权相统一、制度适配等六个方面，其二级指标应根据《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》等相关文件要求，做适当调整优化，如：是否充分体现党内民主，听取相关党员干部和群众的意见、建议;是否党章、党的路线、方针、政策、上位党内法规及本级党内规范性文件相抵触;是否与未成文的党的优良传统等规矩不相符，有无体现从严治党等。二是评估流程方面。在文件拟制或牵头部门根据评估标准进行制度廉洁性评估的基础上，应充分抓好审查监督关，以党委、政府及其办公室名义发文的，具体评估情况应报党委办、政府办或部门办公室进行审查，同时，报同级纪检监察机关进行备案。三是结果运用方面。应当将廉洁性评估作为文件出台的前置条件和必经程序，未经廉评或未通过审查的文件，不得提交党委常委会议研究。同时，充分运用审查结果，坚持一手抓评估工作，一手抓成果转化，做到以评估促制度建设，以评估促规范执行;要巩固评估成果，不断完善制度，规范党员干部廉洁从政，建立起预防腐败的制度体系，逐步形成用制度管权、管事、管人的制度规范长效机制。

三、关于进一步提升党委制度廉洁性评估实效的建议

将制度廉洁性评估向党委延伸，在充分借鉴当前制度廉洁性评估工作成功经验的同时，也必须看到存在的不足，有意识的进行充实完善，从而推动工作质效提升。

1、抓好廉评机制自身完善。当前，在制度廉洁性评估工作中普遍采用的程序为：受理评估—意见反馈—采纳修改，这种模式具有两个缺陷：一是对于制度源的收集缺乏硬性规定;二是对于评估结果的运用缺乏审核把关。因此，可将制度廉洁性评估工作向两头延伸。向前，把好送评关。建立廉评制度送评机制，在各相关部门各明确一名分管领导、一名具体工作人员，具体负责对本部门制度进行全面把关，确保制度不“漏评”。向后，把好审查关。在对制度制定部门采纳制度廉洁性评估意见情况进行审查时，凡未采纳廉评意见的，制定部门应当提供书面材料说明缘由。对于做重大修改的文件，审查部门或纪检监察部门可要求文件制度主体实施“二次廉评”，防止制度在修改过程中出现新的风险点。

2、推动对现行制度的评估。已颁布实施的党内规范性文件进行评估，是工作中的一个难点。对此，可从两方面入手。一方面，是将其与党内规范性文件清理工作相结合。当前，党内规范性文件“存量”较大，一般采用定期清理的方式，在两次清理之间，如上级有新规定、新要求，原有制度必然存在不适应，容易出现制度“空窗”。对此范围内的制度及时开展廉洁性评估，有助于促使存在廉政风险的党内制度及时进入修改和废止程序。另一方面，与反腐倡廉等工作相结合。定期根据纪检监察部门纪律审查等工作中发现的制度层面共性问题，提升对现行制度廉洁性评估的针对性，并以制度廉洁性评估成果反哺反腐倡廉治本之效。

3、拓展工作外延形成整体合力。制度廉洁性评估并非一个排他、封闭的工作机制，在对党委制度进行评估时，可通过党务公开，加大制度公开力度，使普通党员群众了解制度廉洁性评估工作的运行机制，提升参与制度廉洁性评估、监督制度执行的积极性。对于一些具有长期规划性的党内规范性文件，还可以特邀人大代表、政协委员、党代表等参与评估或是利用网络等平台引入公众参与，以此正确反映和兼顾不同部门、不同群体的利益需求。