关于农村土地承包经营权确权现状的审计思考

近日，**市审计局在稳促调惠防政策落实情况跟踪审计中发现，地方对农业部等6部门出台的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》正在逐步贯彻落实，工作取得初步成效，但审计调查也发现地方在执行该项政策过程中存在一些突出问题，留下一定的矛盾隐患。

一是对确权登记认识不够，地方工作积极性不高。2004年颁布的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》中，对承包经营权证书的内容、条件及换发、补发等都作了明确规定，许多地方认为此次的农村土地承包经营权确权登记工作好像是重复劳动，且需再次花费大量物力、财力，导致工作积极性不高。

二是确权实际土地面积增加，承包合同矛盾突出。20**年全国全面开展农村土地确权登记颁证工作，要求全面丈量土地，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清（四至就是地籍上每宗地四邻的名称。四至在各地土地资料上填写不规范，没有很好描述出土地的具体范围）等问题。在土地确权后，实际测量的面积很可能大于原二轮承包地面积。对于已流转出去的土地，有些农民要求确权，对承租土地流转的大户，要求按照确权后多出的土地面积补偿相应承包费，从而引发了是否调整承包合同的问题。

三是宅基地私下买卖，成为矛盾导火索。《中华人民共和国土地管理法》中第8条对宅基地的性质做了规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。因此，宅基地的性质是公有的，由集体行使对宅基地的所有权，从法律层面讲，农村宅基地不能自由买卖。在现实生活中，农村宅基地私自买卖现象却一直存在。对于整家迁出的农户，宅基地私下出售给外来户，有的农民为了省麻烦，将耕地附带宅基地一起出售给外来户。等到国家对该处农村土地进行开发，土地出现增值，已经出售土地承包权的农民要求获取土地相关收益。《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》中提到“现阶段通过市场流转交易的农村产权包括承包到户的和农村集体统一经营管理的资源性资产、经营性资产等，以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权”，由此看出土地承包权是不在流转范围的，而当初购买宅基地附带耕地的人们殊不知土地承包权不能随意买卖，由此对开发引起的土地收益产生利益纷争；有的农民将宅基地私自买卖之后，对农村土地承包经营权没有过多的留意，以致耕地闲置，村集体某些干部将其耕地任意流转以牟取经济利益等等。

针对以上矛盾，我们提出以下建议：

一是进一步加大宣传动员力度，形成全社会对农村土地确权登记颁证重要性的共识。土地确权、登记颁证是一件事关9亿农民的头等大事。加大报纸、电视、网络等的宣传力度，使农民群众弄清确权登记的重要性，推动此项工作稳步推进。

二是统一出台政策，指导全社会的农村土地确权登记颁证工作。建议省级及以上部门抓紧研究制定相关配套政策，如新增人口要地的突出矛盾，农民对确权登记实测新增土地面积与惠政策补贴挂钩的诉求以及农民宅基地买卖相关政策等。

三是认真总结各地经验，加快确权登记步伐。现有部分地方已结合本地城镇发展规划出台了有关土地确权登记的配套政策。建议可认真研究各地实践证明可操作的经验办法，拿出具体的指导意见。另外此次的确权登记工作要求五年时间内完成，各地的实际情况都不相同，建议根据地方实际，有条件的地方可以缩短年限，加快确权登记步伐，争取此项工作提前完成。