全面依法治国与加强党的建设研究

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确了全面推进依法治国的总目标、基本原则和主要任务，为法治中国建设标定了新方位、绘制了新蓝图、提供了根本遵循。在目前中国的政治体制下，社会主义法治建设的关键是正确处理好党的领导和依法治国的关系。加强和改善党对全面依法治国的领导是全面推进法治建设的重要内容，也是立足中国实际、回应各方关切的重大理论和实践问题。

一、党对全面依法治国的领导符合中国特色社会主义政治发展的理论逻辑和现实逻辑

党的十八届四中全会《决定》指出，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”。这一论断从中国特色社会主义政治发展的内在规律和逻辑演绎中深刻揭示出党的领导对依法治国的政治功能与实践价值。

党对依法治国的领导是中国特色社会主义政治现代化的内在要求。以现代法治形态的治理模式取代传统人治形态的统治形式，是人类社会政治发展的重要成果。作为政治发展重要内容的法治如何融入并塑造一个民族国家的政治制度，要依据具体的时空条件。对于发展中国家而言，强大的政党在现代化进程中的权威性主导地位是保持稳定与秩序的重要条件。缺失秩序与稳定的国家，法治进程也必然会遭遇挫折甚至中断。对于中国这样一个有着2000多年人治传统、人口众多、多民族杂居的发展中大国来说，构建体现现代法治精神的政治体系注定要具有更多的特殊性考量。美国著名学者弗朗西斯·福山的新著《政治秩序和政治衰败：从工业革命到民主全球化》中提出“秩序良好的社会离不开三块基石：强大的政府、法治和民主问责制”。这三者的顺序中第一位的就是强政府。中国共产党提出把依法治国作为治国理政的基本方略，是对政治现代化总体趋向的自觉把握；把坚持党对依法治国的全面领导作为构建和表述中国特色社会主义政治发展模式的根本原则，是基于国情差异而进行的理性选择，是法治建设之路的中国式设定。

党的领导和依法治国具有内在的一致性。政党、国家和社会是推动现代政治发展的三个主体要素，其中，国家是公权力的主体代表；政党是联系社会的桥梁和纽带，并通过法治途径成为运行公权力的主要力量；社会是公权力的所有者和授予者，是推动政治文明进程的最终决定力量。这三个要素在政治系统中的功能界定和内在关联，体现出政治发展的一般规律。中国政治语境中的政党、国家和社会之间的关系，具体化为党的领导、人民当家作主和依法治国的关系，党的领导是指在国家政治结构中政党处于领导核心地位，发挥对社会的主导、引领、动员和整合功能；人民当家作主，是指国家政治结构的制度性质、政党的执政地位、公权力的归属与运行，最终由人民意愿为主体的社会意志所决定；依法治国，是指政治系统中公权力的运行及公共事务的管理应以宪法和法律为根本。这三者之间的功能界定与有机互动，揭示出中国特色社会主义政治发展的基本规律——坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。党的领导是前提和保证，人民当家作主这一社会主义制度的本质特性要落实到政治实践的实然状态上，离不开代表自己利益、反映自己意愿的中国共产党的坚强领导和组织动员，依法治国方略的落实，也不能脱离党的领导。

党对依法治国的领导是针对中国法治建设基础的现实选择。纵观历史，没有哪个国家走法治以外的道路能实现繁荣，也没有哪个国家能够完全照搬别国的法治道路。西方发达国家的现代法治起步于自由资本主义时期，伴随着市场经济的充分发展和市民社会的发育成熟而逐步形成，是一种自发演进为主、自下而上的运动过程，中国封建社会政治文化中的权力至上观念，以及适应小农经济的社会结构，是近代以来制约我国法治化进程的历史羁绊。可以说，在中国的现实土壤中，先天性地缺失现代法治生长的必要养分。在这样的国情条件下理性选择法治建设道路必须充分考虑到，在一个拥有十三多亿人口的发展中大国，如何完成民主法治理念的普及、法律体系的完善、市民社会的培育、发展和稳定的兼顾等多重任务？这个任务的艰巨复杂性决定了中国应当选择自上而下的权威推动型的法治道路，需要有一个具有法治自觉、有引导法治建设正确方向的责任担当、有高度凝聚力和号召力的权威主体进行统一领导、统一部署、统筹协调。毫无疑问，在当代中国，唯有中国共产党才能承担起这份重大责任。

二、党对全面依法治国的领导是中国社会发展的历史必然，也是我国法治建设的一条基本经验

法治中国三十多年来建设的历史进程表明：第一，正是在党的坚强领导下，我国的民主法治建设才取得举世瞩目的伟大成就，依法治国才取得令人振奋的巨大进步，党的领导融入到了社会主义法治建设的方方面面，党的领导成为社会主义法治建设的基本共识和基本经验，自觉坚持党的领导，是全面推进依法治国的逻辑起点与逻辑归宿。第二，坚持党的领导是中国法治建设的根本保证。推进依法治国，离不开安定的政治环境。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，只有坚持党的领导，才能保证国家具有安定团结的政治局面，才能保证法治建设有步骤、有领导、有秩序地进行。历史已经证明而且将持续证明，坚持党的领导是社会主义法治的最根本保证。没有中国共产党的强力掌控与权威主导，意图像西方国家那样通过市民社会的发育成熟，自下而上地实现现代法治，是不切实际的幻想。第三，党的领导也须依靠依法治国的推进。文革十年动乱的深刻教训表明，只有以法律的普遍使用性、稳定性和长期性等来规范政治生活各主体的行为，使党自身在宪法和法律范围内活动，才能巩固执政地位，完成党的执政使命。

三、加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程

全面推进依法治国，既需要顶层设计，也需要末端治理，党总揽全局、协调各方的作用至关重要。十八届四中全会强调指出:“必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程”。坚持党的领导,不是一句空的口号，具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、自觉守法上，是依法治国基本方略和依法执政基本方式的有机统一。

坚持做到依法执政。党推进依法治国，在其操作形态上就体现为党的依法执政。所谓依法执政，就是党坚持依法治国，领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化。第一，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序，加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调，完善党委依法决策机制。把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。第二，保证严格执法。党必须坚持在宪法法律范围内活动。《中华人民共和国宪法》指出：“ 一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”其中的各政党，自然也包括作为领导党、执政党的中国共产党自身。党还要协调好党与执法机关的关系，用党纪国法保证党对执法工作的领导；加强执法监督，排除对执法活动的干预，克服地方和部门保护主义，防止有法不依、执法不严和徇私枉法。第三，科学处理好依法执政与司法机关独立办案的关系。完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度；建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；建立健全司法人员履行法定职责保护机制；优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点；最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院；健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度；各级机关和团体普遍设立公职律师或法律顾问，让其参与决策论证，促进依法办事。

完善党内法规体系。依法治国、依法执政，既要求党依据宪法和法律治国理政，更要求依据党内法规管党、治党、建设党。要加强和改进党对全面推进依法治国的领导，必须通过深化党的建设制度改革，加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，用完善的党内法规制度体系，进一步扎紧制度的“笼子”，大力营造良好的政治生态，切实把党要管党、从严治党落到实处，为全面推进依法治国提供保证。完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系，对违反党规党纪的行为严肃处理。完善主体责任，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。

推进基层治理法治化。把全面推进依法治国的工作重点放在基层，发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，努力把依法治国的各项工作任务落实到基层。加强基层法治建设，以树立社会主义法治理念为目标，努力提高基层干部运用法治思维和法治方式的能力，学会运用法治思维谋划、推进基层社会治理中的各项工作，运用法治方式研究、解决基层社会治理面临的问题，把基层社会治理纳入法治化轨道，增强基层干部的法治观念，提高依法办事能力，使办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法成为一种基本取向。

四、抓住“关键少数”，以其示范表率作用引领和推进法治中国建设

“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”。领导干部带头学法、模范守法是全社会树立法治意识，自觉守法的关键。党员领导干部要知晓为官做事的尺度，心中高悬法律的明镜，手中紧握法律的戒尺，把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式。

树立法治信仰，依法用权。“法治的真谛在于治官而非在于治民，吏治清则社会清”。各级党员领导干部要坚定法治信仰，自觉履行党章赋予的各项职责。一是提高法治素养。把党纪国法学习作为第一需求，全面深入学习领会法律知识、法治理论，先学一步、高出一筹，真正内化于心、外化于行，把以法治方式解决问题作为政治责任、施政习惯，不断提高依法决策、依法行政、依法办事的能力和水平。二是自觉遵纪守规。“其身不正，虽令不行；其身正，不令而行。”牢固树立纪律和规矩意识，制度面前没有特权、制度约束没有例外，在守纪律、讲规矩上不搞特殊、不搞特权、不搞潜规则，切实做到言必合法、行必守规。三是切实依法用权。“领导干部带头守法用法，关键看能否处理好权和法的关系，做到依法用权、秉公用权、廉洁用权。这是对领导干部法治素养最经常、最直接、最现实的考验，也是衡量国家法治水平的一个重要标志。”领导干部依法用权，要坚持以法律规范作为行使权力的依据、履行职责的准绳，做到权力面前不滥用、义务面前不逃避，自觉做到“法定职权必须为、法无授权不可为”。

培养自觉接受监督的政治智慧，形成在监督下从政习惯。滥用权力必然产生腐败、必然产生潜规则，失去监督的干部更容易跌入泥潭。党员领导干部应有虚怀若谷的气度、从谏如流的风度，把监督和批评当作一种常态、一种警示、一种鞭策，积极主动接受来自各方面的监督。一是主动接受组织监督。党章规定，“每个党员，不论职务高低，都必须编入党的一个支部、小组或其他特定组织，参加党的组织生活，接受党内外群众的监督。不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员。”全面落实党内监督条例规定的重要情况通报、报告、述职述廉、民主生活会等监督制度，开诚布公地报告自身履行职责和廉洁自律情况，积极参加民主生活会，主动听取不同意见、不同声音。二是主动接受群众监督。人民群众是先生。领导干部应经常深入基层，听民声、察民意、知民情，对群众的批评意见，秉承“闻过则喜”，切实改进。三是主动接受舆论监督。舆论监督的兴起，是政治现代化重要标志之一，也是善政和善治的重要保障。领导干部应把“工作圈、生活圈、社交圈”、“八小时之内”和“八小时之外”都放在阳光下，从容面对网络等媒体监督，做到正视而不漠视、回应而不回避，广开舆论监督大门，切实以舆论为镜，打量自己、端正自己，有则改之、无则加勉。

坚守抵御诱惑的政治定力，筑牢遵纪守法的防线。世上最难管的是自己管自己，贵在自觉、难在自律。习近平总书记在全国宣传思想工作会议上强调，“坚定的信仰始终是党员干部站稳政治立场、抵御各种诱惑的决定性因素。”党员干部要筑牢思想道德和党纪国法两道防线，修炼内功、洁身自好、抵住诱惑、耐住寂寞，才能拒腐防变。一是志存高远。牢固树立正确的世界观、权力观和事业观，坚定“常在河边走就是不湿鞋”的意志，不计较个人得失、能进能退、能上能下、对上对下一样，不搞攀比、不讲排场、不摆阔气，在难题面前敢于创新、在矛盾面前敢于化解、在风险面前敢于承担，把全部精力用在干事创业上。二是心怀敬畏。常有如履薄冰、如临深渊之感，坚持自警、自醒、自励，慎独、慎始、慎微，始终在敬畏中为党和人民执好政、掌好舵、用好权。做既有本事又守本分、既是“能吏”又是“循吏”的好官。三是警钟长鸣。在大是大非面前站稳立场，始终与同党中央保持高度一致，还要在生活小节上严格自律，领导干部既要“入乡随俗”，又要“超凡脱俗”，摒弃庸俗之气、市侩之气，做到“出淤泥而不染”，始终保持健康向上的志趣情操，同时管好亲属和身边工作人员，决不允许他们擅权干政、牟取私利。

树立法治思维，笃行致远。党员领导干部树立法治思维，就是要依据法治的固有特性和运行逻辑，自觉运用法治理念、法治原则和法律规范，对所遇到的问题进行分析、研判、推理和形成结论，实施决策的思维方式。具体来讲，主要是两种思维：一是至上思维。党员领导干部要确立宪法法律至上观念，既要摒弃法治虚无主义，彻底清除“人治”“权治”的惯性思维，又要摒弃法治工具主义，不能时信时不信，把法律当成临时或应急手段。在实施领导活动中，一切组织和个人的意志都要在宪法法律意志之下。二是底线思维。牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不以言代法，不能以权压法、徇私枉法。三是践行思维。有的党员干部存在着对法治持“原则上认同、工作上排斥、生活上漠视”的抽象承认态度，在具体行动中却把人情关系、领导意图和个人政绩置于法律之上。法律不被执行就是一纸空文。党员干部要在具体工作和生活中把法治思维落实在言行中，不为私心所扰、不为人情所困、不为关系所累、不为利益所惑，真正做尊法护法守法的组织者、领导者和实践者，不断推进法治中国建设进程。