落实框架意见实现地方审计机关审计监督全覆盖思考
中央两办印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件（以下简称《框架意见》），瞄准了实行审计全覆盖、探索省以下地方审计机关人财物管理改革和推进审计职业化建设三大重点。这份旨在破除审计监督体制机制障碍的文件正式印发，是落实十八届四中全会《决定》和《国务院关于加强审计工作的意见》精神，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用而推出的改革举措。作为地方审计机关如何落实《框架意见》，实现审计监督全覆盖要求，充分发挥审计的国家治理基石和重要保障作用，笔者从以下方面谈几点思考：
一、全面认识审计监督全覆盖的内涵和基本要求
《框架意见》明确提出，审计机关要建立健全与审计全覆盖相适应的工作机制，科学规划，统筹安排，分类实施，注重实效，坚持党政同责、同责同审，通过在一定周期内对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计，实现审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。对重点部门、单位要每年审计，其他审计对象1个周期内至少审计1次，对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内至少审计1次，对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计，坚持问题导向，对问题多、反映大的单位及领导干部要加大审计频次，实现有重点、有步骤、有深度、有成效的全覆盖。
《框架意见》明确指出“四个审计全覆盖”：一是对公共资金实行审计全覆盖，根据公共资金的重要性、规模和管理分配权限等因素，确定重点审计对象。二是对国有资产实行审计全覆盖，根据国有资产的规模、管理状况以及管理主体的战略地位等因素，确定重点审计对象。三是对国有资源实行审计全覆盖，根据国有资源的稀缺性、战略性和分布情况等因素，确定重点审计对象。加大对重点国有资源进行专项审计，将国有资源开发利用和生态环境保护等情况作为领导干部经济责任审计重要内容，对领导干部实行自然资源资产离任审计。四是对领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，根据领导干部的岗位性质、履行经济责任的重要程度、管理资金资产资源规模等因素，确定重点审计对象和审计周期。同时，为全面实现审计监督全覆盖，《框架意见》提出了两项具体要求：一是加强审计资源统筹整合，避免重复审计，增强审计监督整体效能。在摸清审计对象底数的基础上，建立分行业、分领域审计对象数据库，分类确定审计重点和审计频次，编制审计项目规划和年度计划要突出年度审计重点，保证在一定周期内实现全覆盖；整合各层级审计资源，发挥审计监督的整体性和宏观性作用；集中力量、重点突破，对热点难点问题进行专项审计，揭示普遍性、典型性问题，深入分析原因，提出对策建议，推动建立健全体制机制、堵塞制度漏洞，达到以点促面的效果；建立审计成果和信息共享机制，加强不同审计项目之间的沟通交流，实现审计成果和信息及时共享，提高审计监督成效；有效利用社会审计力量，根据审计项目实施需要，向社会购买审计服务。二是创新审计技术方法，构建大数据审计工作模式，提高审计能力、质量和效率，扩大审计监督的广度和深度；建立健全数据定期报送制度，加大数据集中力度，对获取的数据资料严格保密；积极运用大数据技术，加大业务数据与财务数据、单位数据与行业数据以及跨行业、跨领域数据的综合比对和关联分析力度，提高运用信息化技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力；探索建立审计实时监督系统，实施联网审计。
二、地方审计机关审计监督全覆盖面临的困难和瓶颈
目前地方审计机关现有审计人员基本能够满足当前审计工作要求，履行基本职责，完成基本任务。但在推行“全覆盖”审计中，也存在一些困难和瓶颈，主要表现在以下几个方面：
（一）审计资源不足与审计对象数量庞大矛盾凸显。审计全覆盖要求审计工作覆盖所有审计对象，面对庞大的审计对象，改革中产生的一些矛盾和问题日益显露，造成审计对象自身情况也异常复杂，因此，按照现有审计力量完成全覆盖的审计目标难度随之增大。而地方审计机关审计资源不足的情况一直存在，繁重审计任务与有限审计资源之间的突出矛盾一直是审计工作的主要矛盾。特别是近年来，统一组织的审计项目数量和工作量激增，本级政府交办的审计任务也大幅增加，审计力量薄弱、审计资源匮乏的问题逐渐显现出来。以我市政府投资审计中心情况为例：该中心共有6名审计人员，其中4名为工程专业的审计人员，仅去年政府安排政府投资审计94项，平均每人承担着约15个工程审计项目主审，虽聘请了中介机构的审计人员作为补充，但对于审计人员个人来说，工作任务依然繁重。实现审计全覆盖，要对全市上百个使用财政资金的工程项目实施审计，任务将会翻两番，现有的审计资源捉襟见肘。即使对项目进行重点的分类，要实现审计全覆盖的要求，也只能会比现有的工作繁重许多。由此可见，审计资源不足，会直接影响审计对象的选择广度、审计深度、审计频度等方面。
（二）专业结构不合理及年龄结构老化问题比较严峻。随着审计信息化快速发展，对审计人员的知识结构提出了新的要求和挑战，同时审计项目规模越来越大，对审计人员的要求也越来越高。以我局机关现状来看，大学本科27人；专科47人，占全体审计人员的61.84%。现有本科以上学历都是工作以后经过进修取得，但也只有27人。从取得的专业技术职称来看：中级以上职称的只有19名，其中审计师和会计师18名，占5%，经济师1名，占0.1%，中级以下18名，占2%。，仅有2名计算机专业和审计专业的人才。从年龄结构来看，目前在职76人中，50岁以上的有27人，40-50岁的35人，30-40岁的11人，30岁以下的仅3人，审计队伍年龄结构不合理，审计业务骨干大都是八、九十年代进入的，中老年审计人员比例偏高，审计业务骨干高度集中在50岁以上这个年龄段，“青黄不接”现象较为突出。从以上数据可看出，我市审计机关存在审计专业人员数量偏少、审计干部结构不优、审计人员具备中级以上专业技术资格人员不多、懂业务、精通计算机审计人员奇缺等问题较为严峻。此外地方审计机关队伍受单位性质、编制等因素限制，除政策正常安排的军转干部和政府特招的工程类大学生外，未新进一人，造成非专业人员用不上、流不出，专业人员急需，又进不来的尴尬局面。
（三）审计技术方法相对滞后及复合型人才比较匮乏。新常态下审计范围日益扩大，审计深度不断深入，审计对象日趋复杂、审计环境不断变化，地方审计机关的审计方法和审计技术手段相对落后，与先进的审计方法和审计技术手段相比存在着较大差距。即使云计算、大数据、联网审计和一些专业性强的高技术领域对一些市、县地方审计机关来说较为陌生，而审计面临的新情况和新问题又层出不穷，用以往的审计方法和技术手段进行审计所取得的成果只能是杯水车薪，现代审计及需既懂财政、金融、法律和计算机技术知识，同时又兼备人际交往和沟通、写作等工作技巧的复合型审计人员。目前从县级审计局来看，行政人员居多，既懂法律和计算机技术知识又懂专业知识，同时又兼备写作功底审计人员极少，甚至无1人。如遇到计算机审计等含金量较高的审计项目，只能依赖科室协作完成，很多重点审计项目集中在少数几个审计业务骨干身上，重点项目一多，人手就不够。审计技术方法相对滞后及复合型人才匮乏，在一定程度上制约了审计整体水平的提高。
三、地方审计机关实现审计监督全覆盖的有效途径
地方审计机关如何有深度、有重点、有步骤实现审计监督全覆盖要求，达到审计内容横向到底、纵向到边，不留盲区和死角，就必须在在加强审计项目管理、优化配置审计资源、改进方式方法、充分发挥社会审计作用等方面探索和改进现有的审计机制和体制，最大化发挥审计监督职能。
（一）统筹安排审计项目，优化配置审计资源。地方审计机关可按照上级审计部门工作安排，结合本地组织部门年度经济责任审计委托计划，以审计项目无重复、审计监督无盲区为目标，科学统筹、合理配置审计资源，统筹全年审计项目计划。一是牢固树立“一盘棋”思想。将全年审计项目纳入通盘考虑，加大各业务领域审计项目的整合力度，项目同步安排、协同实施、共享成果。二是实行“五统一”，统一方案、统一布置、统一步骤、统一汇报、统一处理审计模式。充分发挥各业务科室优势，形成整体合力，做到重要项目重点突破、资源共享、优势互补，在保证计划审计项目顺利进行的同时，集中审计骨干力量，实施“大兵团”作战。如我市在政府解困资金专项审计工作中，组织全局人员成立14个审计组，利用5天时间，完成了该市政府办、发改局等47个单位申请使用政府解困资金情况审计，结合审计情况市政府出台了《全市解困资金管理办法》，规范了解困资金管理和使用，审计成果得到该市主要领导的高度赞许。三是建立项目计划、组织管理、内部协调、领导责任、定期沟通五项机制，如去年我市在对全市公益性岗位审计调查项目中，组织全局8个业务科室4个所属二级单位业务人员，成立12个审计小组对近两年全市公益性岗位资金的筹集、分配、管理和使用情况进行审计开展审计调查，审计覆盖全市20多个公益性岗位使用单位和个人，公益性岗位审计调查达到了精、准、快。通过统筹审计项目，发挥整体合力，全面提升审计质量和审计机关工作效能。
（二）充分利用现有资源，培养审计复合型人才。当前适应新常态，践行新理念，实现审计全覆盖，对审计人员综合素质提出了更高要求，加速审计人才队伍建设、培育跨专业的复合型人才是各级地方审计机关必须着力解决的现实问题。审计机关可通过建立激励机制，培训学习、以审代训等方式培养复合型审计人才，适当引进法律、计算机、工程审计、环境保护等方面人才，保证实现特定领域的审计监督，尽快实现扩大审计覆盖面的目标。结合《框架意见》及相关配套文件精神，优化人员结构，充实审计力量，探索建立审计专业技术类、审计行政执法类公务员和聘任人员管理制度。以政府投资审计为例，为实现其审计全覆盖，提高工作质量和效率，可考虑尝试创新审计业务开展方式，在建立有效核查机制前提下，向社会购买审计服务，将审计业务外包给社会审计单位，寻求外部力量支持，扩大一定时间内审计监督作用面。此外，对一些常规内容和特殊业务领域审计，可充分利用社会审计、内部审计工作成果，提升工作效率，节约审计资源，以使现有人力能最大限度发挥作用，对专业性强的知识领域，可借助专家团队予以解决，对关乎民生业务领域，可尝试借助媒体等渠道，通过公告等形式获取线索，提高审计工作的针对性和效率。
（三）改进审计方式方法，探索“大数据”审计模式。大数据审计模式可以极大扩展审计视野和监督深度，要使审计全覆盖在广度和深度上取得突破性跨越，地方审计机关应积极探索如何利用大数据及其有效分析手段助推审计全覆盖。一是完善大数据审计机制，从数据的报送、归集、分类、分析、应用、保密等各方面进行建章立制，为实现资源共享奠定基础，充分利用审计机关获取的各方面数据，建立集中统一的被审计单位数据库，在数据库基础上建立集中统一的数据库分析平台。二是培养专业数据攻关组，大力培养既懂计算机、网络、数据库又懂审计的复合型人才，整合审计力量，抽调业务骨干成立审前调研组、数据攻关组、审计核查组，探索“集中分析、发现疑点、分散核查、系统研究”的审计模式。三是充分利用数据之源。从关联数据中发现所蕴含的规律和特点，挖掘出审计线索，使审计资源效能最大化，通过对海量数据进行多维度、多层次分析，尝试建立各类数据分析模型和方法体系，为全覆盖、常态化的延续审计打下坚实基础。四是强化大数据分析应用。鼓励督促审计人员直接利用平台数据分析功能开展分析，逐步建立起“大数据”环境下的审计工作机制和行为习惯，培养审计人员平台应用兴趣和信心。
