政策落实跟踪审计面临的困境及对策探析
当前，按照国务院要求，审计署正在组织全国审计机关开展稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况跟踪审计，这是新常态下审计发挥国家治理作用的重要体现。从2014年8月份政策跟踪审计一年多来，审计署统一组织，上下联动，紧密部署，稳步有序开展，实施效果显著。但政策审计作为一种新型的审计形态，仍然处于探索实践阶段，审计机关在具体审计实施过程中仍然面临许多困境、困惑，需要在今后的实践中不断的探索创新，完善对策。
一、我国政策落实跟踪审计产生的必然性及其发展现状
（一）跟踪审计发展到新阶段的必然要求。
在审计实践中，跟踪审计最初作为政府投资审计的一种模式提出和试行的，2008年全国审计工作会议以后才启动其理念。2009年，温家宝总理曾在第十一届全国人民代表大会第二次会议上作的政府工作报告中指出：“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”，所以审计系统结合专项资金审计对跟踪审计也进行了试点。经过多年的实践探索，跟踪审计的实时性特点带来的效果尤为显著。2011年，国家审计准则修订，跟踪审计第一次以部门规章的形式，作为一种法定的审计模式确立下来，但对政策落实情况进行跟踪审计却是相对新颖的审计形态。在同年的全国审计工作会议上，刘家义审计长的讲话中明确指出：“加强对中央宏观经济政策贯彻落实情况和政府重大投资项目的跟踪审计，促进了政令畅通”，政策落实跟踪审计逐渐浮出水面。由此可见，政策落实跟踪审计是跟踪审计的必然内涵和要求，它拓展了审计深度、广度和高度，成为新形势下跟踪审计的全新形态。为推动政策执行情况跟踪审计深入开展，中国审计学会曾多次举办政策执行情况跟踪审计研讨会，推动了政策措施落实情况跟踪审计理论和实践的深入。
（二）新常态下审计功能的演变与深化。
随着政策审计慢慢生根发芽，国家审计服务经济政治发展的作用日益突出，审计迫切成为国家治理的工具。2014年8月19日，国务院办公厅印发《关于稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况的跟踪审计工作方案》（国办发明电〔2014〕16号），将稳增长等政策落实情况跟踪审计的重担和使命交予审计署。2014年9月23日，审计署印发了《审计署关于切实加强稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况跟踪审计工作的通知》（审财发〔2014〕125号），政策落实跟踪审计在全国铺开。可以说，政策落实跟踪审计的发展是经济发展催生发芽，政治发展催生开花的一种审计新形态，是审计转型的重大表现，审计发挥国家治理和重要保障作用的新形式。这次审计的展开针对性强，较以往零星开展的或者结合其他项目开展的审计不同，真正拉开了我国政策审计的序幕，并且开始作为常规审计绽放在国家审计的舞台。今后，政策跟踪审计将作为常态审计长期进行下去。
（三）审计稳步发展并显实效。
全国审计系统开展稳增长等政策跟踪审计一年多来，各级审计系统紧锣密鼓、扎实有效开展，在审计过程中由不熟悉到熟悉，在实践中不断摸索前进，尽管遇到了一些问题和困难，但也摸索出了一些经验，摸索出新路子，取得了较好的效果。审计署发表的审计公告中揭示的有关政策落实的相关问题及整改情况，对政策措施落实起到了很好的推动作用，一定程度上遏制了一些违规及不作为、乱作为现象。随着政策跟踪审计的深入开展，审计实践的不断探索完善，审计推动国际治理的作用会更加明显，审计成果更为显著。
二、当前政策跟踪审计的难点分析
尽管跟踪审计的形成是审计多年探索出的一种有效模式，但政策落实跟踪审计的真正实践却刚刚开始，与政府投资跟踪审计及财政财务收支审计、预算执行审计、经济责任审计等其他类型的单一审计相比，国家政策跟踪审计特点是多维性审计，内容多，涉及审计对象面广，持续时间长，给审计思路、方法和手段，审计资源配置、审计能力等方面都提出了挑战。政策审计相对来说还是新生事物，它的跨越发展需要在实践中不断探索完善来弥补。
（一）法律依据尚不完善。
实践先行，理论滞后，导致目前我国这方面的法规政策依然相对滞后。《审计法》和《审计法实施条例》中只有部分原则性的规定，如《审计法》第三条规定：审计机关对被审计对象的财政收支或者财务收支的真实、合法和效益情况，依法进行审计监督。其中的效益性是指经济效益、社会效益和环境效益，而政策审计正是效益审计的集中体现，这是政策跟踪审计的延伸理解和法理依据。2014年，国务院出台了《关于加强审计工作的意见》，作为政策性法规，成为政策审计的唯一针对性依据。尽管有些地方性法规也出台了相关政策审计规定，但毕竟法律效力和层次低，缺少法律层面上的依据支撑，给审计工作带来被动。
（二）标准和规范体系尚不健全。
法规滞后，一系列的标准和规范体系尚不健全。审计法、审计法实施条例及国家审计准则，从法律到法规及部门规章均未明确政策落实跟踪审计的相关标准和规范。而政策审计的独特性不同于其他审计，按照其他类型审计的操作标准无法正常运行，实践中遇到很多的问题。稳增长等政策落实跟踪审计实施以来，我们遇到了诸多如审计程序、审计目标和评价标准、审计结论、审计结果运用及审计整改等方面的问题，审计人员在实践中很难按照一般审计规范执行。审计行为没有统一的规范，审计人员在实践中难以对宏观调控政策贯彻落实情况做出共性、客观、准确的评价和判断，难以履行应有的审计权限和程序，给审计带来更大的风险，审计的质量无从保障。
（三）技术方法和思维模式尚需创新。
稳增长等政策审计的全面开放式审计，给审计人员的传统思维造成了很大的冲击，审计任务的繁重与审计人员的能力更是严重不相匹配，许多审计人员一时束手无策。长久以来传统的审计方法、手段和审计理念等职业思维定势，对于宏观调控政策审计人员来说一时难以接受和适应，在实践中如何操作、如何选择项目、涉及哪些学科领域等都缺乏经验以供借鉴，严重制约了宏观调控政策审计的发展。
（四）组织模式尚需调整。
目前的政策审计组织模式实行的是直线式，即由审计署制定方案后下发到省、市、县，各地方审计机关按要求自主开展审计，后将审计结果汇总上报。在此模式下，地方审计机关虽然具有较强的自主权，但由于同级审计（特别基层）带来的诸多问题，导致对审计工作的监督弱化，政策跟踪审计的执行力会大打折扣，出现徇私舞弊、弄虚作假、流于形式等现象。其次，这种专题月报形式战线太长，占用审计相当的时间，而“马拉松”式的审计导致审计“人困马乏”。对基层审计机关来说，人员少，每个月要先安排出人员且跨科室人员进行稳增长审计，影响了其他项目的审计计划安排。最近，刘家义审计长在全国审计工作会议上提出，由月报为季报，更符合现实需要。
（五）审计环境尚需优化。
审计环境包括内外部两方面。政策跟踪审计包括20个大项，60多个小项，量多面广，对审计人员的知识结构和审计能力提出了挑战，人力资源成为最大的阻碍；在外部环境方面，政府及部门的支持配合尤为重要。稳增长等每一项政策涉及众多执行部门，纵向需要延伸到县、乡、镇的部门，横线需要审计到各职能部门，同一部门在当年度可能面临多项政策的重复审计，审计次数多，涉及部门广。这种多头分散式审计，如果得不到政府和部门的支持，时间耗费在沟通协调甚至有的推诿扯皮，审计则无法开展，等于纸上谈兵。
三、深化政策落实跟踪审计的对策探析
（一）法律制度层面。
在立法上，稳增长等政策跟踪审计作为一种新的审计形态，在今后一段时间将长期深入开展下去，这就需要完善审计相关法规，为审计找到合法的依据，便于更好地开展审计工作。要不断健全完善相关规范和操作标准，可以参照经济责任审计模式，出台专门的立法性文件及实施办法或操作指南，规定审计的内容、程序、方法、审计结论及整改、审计质量控制等一系列规范，以立法推动实践深入，根据实践的深入完善立法。
（二）人力资源方面。
解决稳增长政策审计最根本的，说到底就是人力资源问题，人员的素质能力、组织安排，人员力量的充沛起着决定性作用。在当前，人员力量有限的情况下，充实内部力量，发挥最大主观能动性，才能显示强大的核心力量。
1.要加强培训，提升能力素质。要做好政策跟踪审计，单纯依靠原来掌握的审计知识和审计经验是不够的，必须针对审计内容加强学习。政策审计的复杂性和难度性不可小觑，否则只能是蜻蜓点水，作表面文章。为此，笔者认为加强培训可以从以下几个角度考虑：一是由审计署等上级审计机关专家开展集中授课，分专题讲解政策跟踪审计的概念、重要性及重大意义，确保每一位审计人员都能从思想上重视政策跟踪审计；同时，将实施方案、审计目标与重点、具体政策实施的技术方法及相关审计案例等与政策审计相关的事项作为学习重点，从直观角度有针对性的讲解，使各级审计人员能够有法可依、有章可循、有据可查，不再盲目是从。二是邀请同级兄弟单位的各行业政策专家、专业人才开展讲座，讲解先进的审计理念、审计方法及专业知识，通过学习理解被审计单位的职能措施，研究被审计单位的政策法规及专业技巧，让审计人员都能更有的放矢，直接地开展审计工作。三是利用周一、周五等集中学习日时间，在政治理论学习之余，对政策跟踪审计中遇到的问题及学到的经验开展交流讨论，或者在局内开展政策跟踪审计科研评选演讲等活动。通过这些活动，促使审计人员在无法可依的情况下，能通过实践不断总结经验，查找问题，分析原因，研究对策，通过大家的集体智慧成果指导审计实践，推动我们的审计深入稳步开展下去。
2.加强组织计划，做好资源配置工作。科学制定计划，将政策跟踪审计作为审计重点，加大对人财物的投入力度，适当减少本单位年度审计项目计划，多采取“1+n”式的项目，为重点审计项目开辟审计资源空间。合理配置资源，建立组织协调机构，上传下达，统一组织；打破科室界限，根据政策要求，结合科室专业特点，统一协调组合人员，充分满足项目需要。
（三）组织模式方面。
优化审计组织模式，尽量采取上审下模式，避免同级审造成的负面影响。一是由上级审计机关从下级审计机关中抽调业务骨干集中统一组织实施审计，可以考虑单项政策的阶段性跨地域交叉审计，毕竟政策审计不比债务审计、全国土地审计那样单纯，政策审计战线太长，审计人员长期异地疲惫作战不现实。二是实现政策审计与其他审计项目的有效结合，在开展其他审计项目的同时，将政策跟踪审计作为其中的审计事项，提高审计的针对性。建议局内部也建立组织协调机构，上传下达，在上下级审计机关、各科室之间建立沟通桥梁，可以结合本级政府审计协调领导机构，在审计局设立稳增长领导小组办公室，统一负责对内对外联络工作。
（四）方式方法方面。
要搞好政策措施跟踪审计，必须突破传统的思维模式，思想的改变，思路的开阔，才能找到合适的方式方法。有了指导思想，就便于去创新。一是在传统审计方法基础上，结合经济责任审计、专项审计调查运用的调查问卷、查阅问卷、座谈了解、现场查看、延伸调查等方法，运用多层分析，抽查核实，检查验证等方法，充分获取信息数据，增加审计证据可靠性。二是在条件成熟的情况下，加大计算机审计应用力度，依托大数据分析平台，探索行业间的数据关联，加大数据分析对比，提高分析研究发现疑点的能力和水平，实现政策联网审计。三是加大稳增长等审计项目的计划和管理，逐步建立稳增长等政策跟踪审计项目信息数据库，创建项目管理平台，建立信息管理台账，实时进行网上跟踪调度，即加强了管理，提高了效率，也促进审计信息的公开透明，有利于建立稳增长等政策审计长效机制。
（五）优化环境方面。
稳增长审计涉及面广，光靠审计人员单身的力量是难以完成重任的，为此必须发挥审计合力，优化审计环境，为审计创造一个良好的、和谐、顺畅的渠道，这是稳增长等政策审计顺利进行的必要条件，否则，则如逆水行舟，难上加难。为此，审计在原有的良好氛围基础上，必须争取政府和政府部门及各界专业人士的支持和配合，才能达成合力。一是建立政府主导、审计实施、部门配合的组织协调机制。以政府为主导，成立专门政策跟踪审计协调机构，负责牵头印发相关方案和工作文件、部门审计专题分工、结论的落实等部门之间的沟通、协调、保障等工作。同时，在机构中配备素质与能力强的专门人员，强化对政策跟踪审计的组织领导力度，最大限度地弱化与其他工作之间产生的任务冲突。二是建立稳增长审计专家人才库，由外部人员或本级各行业政策方面专业的专家组成，为审计提供培训、审计、专业咨询指导、专家论证会等，保证政策审计的质量及评价的公正。三是建立政策跟踪审计后续工作及责任追究制度。建立整改、总结和后续评估制度，明确整改责任，定期检查整改效果，定期总结汇报，并明确各职责部门的权利义务及对不履行或履行不到位的相关责任。
