关于审计法修订的思考

修订好一部适合中国国情的《审计法》，对现在和将来审计工作服务国家治理以及审计事业的发展十分重要。为此，作者就修订《审计法》提出如下思考与建议。

一、修订《审计法》的必要性和紧迫性

一是贯彻落实十八届四中全会精神及《框架意见》的具体措施。党中央在《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等等多个重要文件中强调要完善审计制度，并对审计法律制度的核心改革内容做出了顶层设计，这是未来国家审计制度改革的行动指南。为此新修订的《审计法》必须将这些系列文件精神贯穿其中。

二是大力推进依法治国的需要。审计机关一方面要通过修订审计法，进一步界定审计职权范围，规范审计程序，完善审计机关层级监督机制等，为审计机关履行职责提供法律依据。另一方面要通过修订审计法，进一步明确规定审计监督的范围和内容、审计处理处罚的措施、审计结果公开的程序和要求等，加强对财政收支、财务收支的管理，推进依法行政的实施。

三是适应财政管理体制改革的需要。新修订的《预算法》从2015年开始实行，而财政审计是审计机关的主要任务之一，审计法必须对有关财政收支审计的规定作一定的补充修改，体现和适应财政管理体制改革的要求。因此，为适应财政管理体制改革需要修订审计法，建立更加符合改革实践的财政审计制度，才能为强化财政审计提供法律支撑。

四是适应审计工作发展的需要。审计法修改实施以来，审计事业得到了很大发展，审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能得到充分发挥。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和依法治国的深入推进，审计工作面临许多新情况、新问题，各项审计法律制度迫切需要进行改革完善，将一些行之有效的经验和做法融入到法律规范体系中，使其进一步制度化、规范化和程序化。

二、审计法实施和审计工作面临的突出问题

（一）政府审计属性有待调整。

《审计法》确定我国国家审计为政府审计，但在实际工作中，审计机关担负的审计职责远非这么简单。除国家财经政策（法纪）执行情况审计，政府职责范围内财政财务收支审计外，还有党委安排的党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计，以及人大要求的财政预算执行预决算审计任务，后面的两项任务实际上是在替党委、人大履责。政府审计定位与审计任务的高层次存在审计定位的不准确问题，还有就是审计任务的范围泛化与政府审计属性限制了审计监督的权威与法律地位。这是与中央关于完善审计制度要求有差距的。笔者建议在不改变宪法规定审计体制下，修订后的《审计法》应当明确审计机关的国家审计地位与属性。有了这一根本性的规定，中国社会主义特色审计制度定位才更准确，才有更大的发展空间。

（二）政府审计宗旨有待调整。

建议修订后的《审计法》明确，国家审计应当以维护国家经济安全，监督权力运行，服务国家治理为宗旨。不应简单的把财政收支、财务收支的真实、合法、效益作为审计目标，它只是审计的具体方式方法，它反映不了中国审计的本质，也容易把审计监督与财政管理，内部审计、社会审计功能重叠和冲突，浪费资源，难以实现国家审计高层次、综合监督的效能。

（三）政府审计监督范围有待调整

政府审计的监督范围不宜过窄。审计法不能简单建立在国有经济一家独大局面上，随着未来的发展，混合制经济必将壮大，国家不控股的企业、项目将越来愈多，还有地方政府对非国有企业及上市公司的政策性补贴资金等均需要审计，建议将这些新的情况和要求写进审计法，以防止审计立法缺陷造成的审计障碍。同时，也可以为未来审计范围拓展留下空间。

（四）政府审计监督对象有待调整

一是对人大机关、党的机关、政协机关、司法机关、社会团体审计监督的规定，在审计法的明文规定上仍是空白。二是对地方非国有上市公司审计监督在审计法的明文规定上仍是空白。三是对民营上市公司审计在审计法的明文规定上仍是空白。而且后面两类企业对地方经济、税收、就业等影响很大，各级财政对其是有巨额补贴性资金投入的，这方面的审计，也需要有法可依。建议在修订《审计法》中加以完善。

（五）审计体制有待调整

这里主要是省以下审计机关的领导体制、审计任务分工、审计经费保障、审计领导配备、审计业务领导与监督等。还有审计职业化后的审计人员资格准入、后续教育、职务职称管理、工作考核等需要通过立法加以明确。这是审计职业化建设的法律保障。

（六）审计体系分工有待调整

现在是谁审计，谁出结论，造成了国家审计、内部审计、社会审计体系割裂，功能不配套，审计资源得不到有效整合。建议明确审计机关对内部审计、社会审计力量运用、审计成果运用的法律规定，避免审计机关事必躬亲，不审计不敢出结论的局面，以发挥内部审计管理性、社会审计专业性、市场性的效能，通过整合发挥审计体系功能，实现审计工作的全覆盖。

三、几个具体问题的探讨与建议

（一）审计职业化建设。

推进审计职业化建设应根据公务员法和审计职业的特点，形成适应审计工作需要的审计人员分类管理制度，建立审计专业技术类公务员职务序列，确保审计队伍的专业化水平。完善审计人员的选任机制，对审计专业技术类公务员和综合管理类公务员分类招录，对专业性较强的职位可以实行聘任制。健全审计职业岗位责任追究机制。完善审计职业保障机制和职业教育培训体系。

1.审计进人要有专业学历门槛。

2.审计人员要有专业技术资格。

3.审计人员专业技术资格与业绩要定期考核。

4.审计专业技术资格要与工资待遇挂钩。

5.审计人员后续教育要跟上。

（二）审计管辖调整。

建议弱化中央、省、市、县，中央、省垂直部门与国有企业审计管辖，审计署可以调度全国审计资源开展全国性的审计，省级审计机关可以调度全省审计资源开展全省性的审计，这样有利于打破地方保护，反映真实情况，提升审计质量，锻炼审计队伍。

（三）明确审计机关对社会审计、内部审计报告的监督、运用法律规则。

当前，审计机关不敢用社会审计报告、内部审计报告，这主要是利用这些报告的审计法律规则不明确，实际情况是审计机关需要借用他们的力量或者成果以满足国家审计需要，国家审计要履行好职责是需要借用市场力量的。而这方面确实是一个盲区，而从法律上对它规范好，这个空间是很大的。

（四）明确审计机关运用有关部门法律法规进行处理处罚的规则。

如，金融、基本建设、财政、物价等法律法规规定的处理处罚权限，审计机关是否能用，不能用应该怎样处置才合法。如果出现审计查出问题，不能得到很好的教育处理的效果，审计效能将会大打折扣，这是当前审计执法遇到的最大法律问题。建议在修法中予以研究与明确。

（五）关于审计救济途径。

降低政府裁决门槛。建议凡属于审计机关对审计的政府性资金、国有资源，包括财政资金、公共资金、公共资源遇到审计争议，均纳入政府裁决范围，这样一方面符合全国人大提出政府裁决的初衷，也可避免审计机关出现不必要的法律争议。