对提高审计干部依法治审能力的思考
党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出提高党员干部法治思维和依法办事能力，这是在新常态条件下对党员干部素质能力提出新的更高要求。依法审计是审计工作的本质要求，是依法治国在审计工作中的具体体现，作为党员干部要切实做到依法审计、从严审计、实事求是，其依法行政能力的高低，直接影响着依法行政的推进、审计事业的发展及审计执法公信力。因此，提高基层审计干部依法行政能力，加快推进法治审计建设起着至关重要的作用。
一、当前基层审计干部依法行政存在的主要障碍
国家审计机关作为国家行政权力中的执法监督部门，应当将法治思想切实贯彻到审计工作中，使审计执法人员法律素质和依法治审水平有一定的提高，促进依法治国、依法行政，然而在审计实践中，审计执法人员的依法办事能力，与依法治审的要求还是有一定差距，主要体现在以下方面：
（一）思想观念障碍，依法审计意识比较淡薄。主要表现在：一是对职权法定理念认识不够。 对于依法行政的“依”的含义理解不够透彻，少数干部认为就是依照法律执法，也有人认为就是依赖法律解决问题，简单的理解为照章办事，没有引导审计对象依法遵从，甚者有部分基层审计干部认为职权是来自于上级给予或自己努力争取的结果，而不是依法设置和授予的。二是对依法治审能力建设认识不足。由于受传统观念的影响，一些基层单位和领导没有充分认识到提高依法治审能力在审计工作中的地位和作用，不能正确认识其所具有的价值，没有把依法治审能力建设作为推动审计事业发展的最大资源来管理，观念落后，视野不开阔，官本位思想比较严重，评价人的成就高低，以官衔作尺度，考核一个人的业绩，大多是重结果、轻过程，以成败论英雄较为普遍，依法治审能力价值观念被弱化。
三是对程序依法审计理念认识不够。现实表现是以权代法、贪功诿过等，有些基层审计干部对本部门的行政执法权及执法程序一知半解，在实践中不能够严格按照法定程序执法，如用简易处罚代替一般处罚、应履行告知程序不告知等。
（二）体制障碍，审计法制工作机制运行缺陷,主要表现在：一是审计管辖范围划分存在问题。审计监督范围的划分不合理，造成了部分领域行业成为审计盲区，或某些领域行业的重复审计，浪费审计资源。中央和省垂管至地方的行政事业单位和企业，地方审计机关无权实施审计，而上级审计机关对分布在地方的垂管机构往往顾及不过来，鞭长莫及，形成了审计监督的真空地带，相当部分在地方的垂管单位游离于审计监督之外，得不到应有的约束与监督。二是在专业化分工与集约化管理上，一方面基层审计部门执法中的审计检查与处理、审计立项与审计检查职能配置不符合新时期审计管理方式的需要，与当前推行的创新审计管理方式不相适应，存在分权制约不平衡、业务运转不流畅的特点。另一方面原有区域间人力、物力、执法水平、服务地方经济发展的认识不平衡造成的执法差异不一致，执法尺度也不相统一，执法规范度和透明度不高。三是现行的审计管理体制不利于审计执法。我国现阶段的审计管理体制是属于行政型双重领导体制，使审计的职能得不到充分发挥。因为审计机关受本级政府领导，而审计监督的对象主要又是本级政府及其各部门和单位，在很大程度上受政府领导的干预和制约，很容易形成“以言代法”、“以权代法”或“以人代法”现象。四是在风险化管理上，审计独立性不能得到很好的落实，权威性不高，受行政首长的干预很大，审计发现和揭示的问题，涉及到地方的经济利益，有些地方政府行政干预执法环境和执法行为，致使审计机关在处理违纪及管理不规范问题时左右为难，审计执法难以进行，致使审计手段的限制和审计职能作用的发挥限制，审计执法环境难以全面、有效地解决实际问题，增加了审计执法的风险。
（三）能力障碍，执法人员综合素质不高。主要表现在：一是缺乏工作实践，知识结构和专业素质不适应要求。重学历轻能力现象尚未得到纠正。学历并不代表能力，但由于受传统观念的影响，当前社会用人唯学历的现象还比较普遍。基层审计机关新进人员基本上都是刚毕业的大学生，虽然他们的理论水平较高，缺乏实践能力，科学的、专业的、程序的法律思维还没有完全塑造起来，重学历、轻能力的现象，造成学历和能力两者之间的关系得不到协调，依法治审能力得不到重视和加强。二是思维陷入定势，思维方式和工作方法不适应要求。部分基层审计干部说话办事想问题离不开老套路、老章法,对解决工作实践中所碰到的疑难问题的具体思路过于简单化，有些基层审计干部一味的向领导汇报，而忽视了找出法律依据，依法公正处理的正确途径,有的在工作中已经感到老办法不能用，但新办法又不会用，所以经常出现对新问题无所适从的情况，缺乏靠法律、靠服务来引导、协调解决问题的思想意识，工作作风还没有转向为市场主体服务以及行使社会管理和公共服务职能。三是工具思想盛行，目标价值和执法理念不适应要求。部分基层审计干部将法律视为一种治人的工具，而不具有法律的目标价值观念。这种法律工具化观念只片面强调法律是达到某种社会目的的手段，强调法律仅仅是治理社会的工具，忽视了法律的价值。在这样一个忽视立法理念的观念作用下，必然出现当对自己有利时就拿来适用，对自己不利时就不执行的现象。四是法治工作开展不平衡,审计质量不高的问题不容忽视,少数审计人员依法审计的法治理念不强、定位不准，审计越位缺位并存，对依法审计原则理解不深、机械执法与随意执法并存，审计管理不严谨、程序不到位，程序性风险和实质性风险并存；审计自由栽量权滥用、内在风险和外在风险并存，审计精细化水平在待进一步提高，影响审计执法化信力，审计实施方案缺乏指导性、针对性，影响审计执法科学性审计结论文书质量有待提高，影响审计执法建设性。审计取证不充分，引发了行政复议、诉讼等这些问题的存在带来了审计风险，必须进一步强化审计法治工作加强制度建设来加以规范。
（四）制度障碍，行政执法监督缺乏力度。主要表现在：一是行政监督体系缺乏合力。在执法部门中，各种监督主体之间的关系目前尚未完全理顺，在监督过程中的权限、方式、程序、范围等方面的划分不明确。这样就导致立法主体的多元化、复杂化、不规范化。在计划经济向市场经济的转变过程中，新的相应法律法规、规章制度未及时出台，旧的法规仍在沿用且不适应市场经济中的行为，法律、法规相互矛盾和冲突的问题使审计执法无所适从。二是行政监督主体缺乏独立。审计处理处罚机制缺陷，未做到审处分离,影响审计执法不严的主要有监督机制、制约机制和激励机制不健全不完善,法制监督有空隙，行政监督不完善，舆论监督没有法律证据，其他监督也只流于形式，存在的问题严重影响和制约了审计执法的力度。三是目前对执法人员的考评，一般从德、能、勤、绩、廉五方面进行，但考核没有针对不同岗位、不同层次人员确定不同的考核标准，考核方法陈旧，注重定性考核，忽视定量考核，导致考核不公平和缺乏全面性，同时激励制度不健全，传统的平均主义的思想作祟，干与不干一个样，干好与干坏没有区别，更谈不上处理处罚的公正严明。四是行政监督方式过于传统。我们现在通用的做法是偏重于追惩性事后监督干部的行政行为，对审计人员考核评价也没有一个切实可行的标准，缺乏过程监督和全面监督，就会造成许多干部形成不求有功，但求无过的职业心态和行为习惯。
二、提升基层审计干部依法行政能力的对策建议
提高依法治审能力是一项长期的基础工程，必须紧密围绕提高审计质量、防范审计风险开展审计法治工作，以加强培训为基础，以提高能力为核心，以健全机制为保障，不断增强执法者依法治审能力，为开展基层审计工作创造良好条件。
（一）转变思想观念。一是坚持树立法治理念。按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强法治政府建设的意见》的要求，强化程序意识、服务意识、责任意识，着眼于服务经济社会发展大局，着眼于增强基层审计干部依法行政观念和能力，着眼于解决审计管理体制机制深层次的矛盾和问题，着眼于构建有利于审计事业科学发展的法治环境，推进基层审计干部依法行政。二是坚持权力约束理念。权力不是无限的，权力要靠制度约束，以权力制约权力。干部树立权力约束的观念在于从思想上预防权力滥用、侵害社会，从而形成带头守法、严格执法的理念。三是坚持执法为民理念。真正把相对人当作权力主体，而不仅仅是管理的对象；充分尊重相对人的权利，如知情权、参与权等；要有善意的动机，能够站在相对人的立场上考虑问题；要有责任心，依据法律履行好自己的职责，对具体的相对人负责。
（二）规范审计执法行为。要坚持文明执法，就必须从“法”上做文章。从特殊意义上讲，审计工作的基本职能是依法实行审计监督。离开法，审计就失去了依据和遵循。因此，依法审计是审计工作最基本的特征。就审计工作这种职能的特殊性而言，要做到文明执法：一是坚持有法必依。文明执法要求审计工作必须是以法律的明确授权为依据的，具体要做到审计机关制定的各项规章制度要以国家的法律法规为依据；审计机关和审计人员确定的审计职责、规定的审计权限、界定的审计范围、明确的审计对象、制定的审计规划、实施的监督检查、履行的检查行为、实施的监督活动，必须符合法律法规的规定；审计过程中的检查行为和监督活动必须符合有关法律法规；审计认定和查处问题的依据，必须符合法律规定。二是坚持执法必严。文明执法对审计行为不仅提出了实体合法的要求，还提出了程序合法的要求。一方面，在实体合法上必须做到严格，另一方面，在程序合法上更要做到严格。只有“双严”，才能做到真正意义上的执法必严。三是坚持违法必究。文明执法要求必须保证审计主体行政行为的正确性，对审计主体行政行为有悖于法律法规的作法，必须严格加以纠正，也就是说，只要审计机关实施的审计行为违反了法律、法规，必须予以撤销或改变。对于违法的具体审计行为，不仅要给予撤销或改变，而且还要按照有关规定，追究相关责任人的责任或连带责任。
（三）提高审计干部队伍法律水平。一是以强化教育培训为重点，进一步加强审计干部队伍建设。围绕建设审计领导人才、审计管理人才和审计专业人才三支队伍，加大审计干部教育培训的力度，着力培养高素质、复合型的审计人才，使审计人员的思想政治素质高于全社会的平均水平，使审计人员的业务水平高于行业平均水平，提高干部综合素质，增强审计方式方法创新意识，
学习运用先进的审计技术方法和技术手段，为审计事业发展提供坚强的人才保障。二是更加注重专业素质培训。一方面，要建立领导干部学法用法制度，落实领导班子集中学法的时间和内容，加强对领导干部学法用法的培训和考核。另一方面，要全面提升审计行政执法人员法治素质，加强审计法治队伍自身建设，建立一支政治作风硬、业务精的法制干部队伍。要把抓好法制宣传教育和对审计执法人员的培训作为依法行政的重要基础性工作，有组织、有计划、分层次地对审计执法人员进行法律知识培训。三是更加注重执法资格认证。积极推行执法资格认证和能级管理制度，实行持证上岗、等级管理、以能定级。建立健全审计执法人员资格准入制度，特别是要加大对新招录公务员的执法资格考试认定工作，建立干部法律知识考试档案，在竞争上岗考试及其他选拔任用工作中，注意考察了解干部的依法行政知识水平和工作实绩。
（四）认真抓好审计方法创新，提高审计工作质量。一是审计工作专业性强，程序严密，涉及广泛，审计人员只有熟练掌握先进技能和方法，才能担当起新形势下审计监督的重任，加快审计信息化建设，不断提高审计工作的技术含量和技术水平，大力推广应用审计管理和现场审计实施两大系统，挖掘和总结计算机
审计的经验和典型实例，积极培养掌握计算机技术的审计人才。二是审计质量是审计工作的生命线，提高审计质量是开展审计执法的最终目的，通过开展审计执法，又可以有效提高审计工作质量，二者相互促进，相辅相成的关系。因此，审计工作首先要确保审计质量，要在保证审计质量的前提下，积极开展“文明审计执法”，反过来促进审计质量的提高。加强审计质量控制，不断规范审计执法行为，促进审计人员文明执法，保证审计工作的各个环节都符合审计准则和各项规范要求，做到事实清楚、定性准确、处理恰当。
（五）健全监督体系。以提高法律素质为重点，进一步加强审计法制建设。一要坚持严谨细致。要创新和运行监督机制,全面推广审计执法内控机制，认真执行重大审计案件集体审理制度，实行全程监督，加强事前监督和事中监督。不仅要保证审计行为的主体合法，还要保证审计行为的程序合法，加强审计执法监督，深入推行审计执法责任制，强化审计执法检查。二要坚持依法行政。严格按照法律规定实施审计工作，在执法中坚持以事实为依据、以法律为准绳，做到既依法审计、严格执法，又客观公正、实事求是。三要坚持审务公开。大力推进“阳光审计”工程，加大审计结果公告的力度，继续实行审计公示制度，同时要充分发挥特约审计员和行风监督员的作用，以增强审计工作的透明度。
（六）积极作为打造审计执法环境。基层审计部门要积极的营造全社会遵法、守法，依法从审的良好环境，主动融入经济社会发展大环境，着眼于服务经济发展方式转变，面对新情况、新问题，审计执法中要准确把握好政策界限：主要是，正确区分改革创新举措与执行现有法律制度政策规定的界限；改革发展中的现实情况与法律法规政策适用时间的界限，改革创新中的失误与借改革之名谋取私利违法违纪的界限，审计查出问题问责中“公错”与“私罪”的界限。构建有利于经济社会科学发展的审计环境；坚持执法与服务相融合，要加强审计宣传和舆论引导，维护人民群众的合法权益，提高全社会关注审计执法依法诚信意识，要依法开展审计服务，审计环境不断优化的支撑体系，凝聚成推动审计事业科学发展的强大合力。
在审计工作中，必须把提高依法治审能力作为基层审计队伍建设的灵魂贯穿始终，通过加强和改进教育培训机制，建立健全考核管理机制，使依法治审能力不断改善，充分彰显审计法治的活力和动力。
