市县人大常委会机构设置的问题及建议

市县人大常委会是中国人大体系的重要组成部分，是地方国家权力机关的常设机构、经常代表人民行使本级国家权力、管理本级国家事务，体现人民当家作主的机关。科学的设置人大组织机构，合理选配人大工作人员，对正确有效地行使法定职权、保证法律法规的有效实施，提高人大常委会的整体效能和工作质量，维护人大的权威，意义非常重大。

当前人大常委会组织结构存在的问题

第一，人大常委会工作机构设置与时代发展的要求不适应。从当前市县人大常委会工作机构的设置情况来看，与各行各业的机构人员极度膨胀的现状比较，市县人大常委会的工作机构设置基本上停留在上个世纪80年代常委会刚刚建立之时， 30多年来市县人大常委会工作机构设置的模式、人大理论的基调，一成不变，甚至僵化。一是机构设置不规范。众所周知，人大常委会与行政、司法机关相比，一个最明显的特点就是工作讲究程序性和规范化，而其运行的工作机构设置却缺乏规范化，况且市县该设哪些机构，怎样确立其工作职能，一直缺乏一个明确具体的、具有可操作性的标准和依据，不像行政、司法机关那样上下一致、左右协调。二是各工作机构所联系或所对口的部门不一致，如省里某部门是省人大常委会某个工作机构对口联系的，但市、县可能是另一个工作委员会对口联系的，造成工作上的协调出现不协调。三是机构设置数量与机构名称不一致，上下之间、县域之间不统一。目前，机构设置称谓最乱的莫过于各级人大。

第二，人大常委会组成人员的结构不合理。一是专业结构不合理，专业人员少，特别是法律、财政、审计方面的专业人员比较少，影响着对重大事项的决定权和监督权的行使。二是专职委员的比例低，许多兼职委员不能处理好本职工作与人大工作的关系，很难适应日益繁重的人大工作需要。三是组成人员代表方面不广泛，“官员”委员多，“群众”委员少，不能充分反映社会各阶层的意愿。

第三，机关工作人员编制和素质不适应人大工作发展需要。认为人大常委会是“二线”，配备人员时不考虑人大工作实际需要，人数普遍偏少。一般的县人大常委会在编总人数均在20-30个之间，内设的工作委员会驻会或者参与日常工作的只有一两个人，甚至还有“一人委”的存在。

市县人大常委会机构设置的建议

第一，优化常委会组成人员结构。习近平总书记在全国人民代表大会成立60周年庆祝大会讲话中，对发展社会主义民主政治提出了“6个切实防止”：切实防止出现群龙无首、一盘散沙的现象；切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象；切实防止出现党争纷沓、相互倾轧的现象；切实防止出现民族隔阂、民族冲突的现象；切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象；切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。因此，一要优化常委会主任会议成员的结构。目前，市县人大常委会主任不是同级党委常委，而且其他副主任都不是本级党委委员。从表象看，人大常委会主任的独立地位提高了，但在现实中的政治待遇和权力行使都非常尴尬和窘迫。人大工作是党的工作重要组成部分，人大常委会主任理应在党内占有一席之地，应该兼任同级党委副书记或者同级常委，主要精力还是为党做好人大工作，常委会的党员副主任应是本级党委委员或者党委常委。从组织关系上理顺核心领导、权力机关、执行机关三者的关系，形成体制顺、心气平、指挥灵的新局面。二要提高专职委员比例。常委会委员专职化问题至关重要，是我国社会主义民主政治建设发展的必然趋势。委员专职化，能把主要精力放在人大工作上，可以有时间钻研人大业务，开展调研、进行视察，参加会议也能保证，审议发言质量也会较高。三要有合理的专业结构。人大工作是一项涉及面广、法律性强的工作，它包含政治、经济、文化、科技、社会等诸多学科。在选配组成人员时，不仅要有一定数量的实践经验丰富的多年从事党政工作的同志，而且要有一批懂法律、懂经济、懂管理、懂科技文化等方面知识的人员。四要注重组成人员的年龄结构。市县人大常委会作为代表大会的常设机关，要切实实行使宪法和法律赋予的职责，做好各项工作，常委会组成人员必须年富力强、精力充沛。从长远看，人大常委会组成人员的年龄应当与党委、政府、法院、检察院任职年龄一样要求，适当增加相当数量至少能够任满两届、三届的年轻委员，形成“两头小中间大”的梯次结构，并逐步降低常委会组成人员的平均年龄。

第二，合理设置常委会工作机构和优化其人员配备。一是通过立法进行规范。通过立法形式和手段搞好顶层设计，根据工作需要和精简、统一、效能的原则，对市县人大常委会的组织结构的数量、人员编制、工作职责予以明确规定，从根本上扭转目前的混乱状态。各级人大要着力克服各顾各的陈旧观念，加强上下联系，特别是上级人大机构要加强人大理论研究，认真指导基层人大具体实践。二是合理设置机构，重新编制“三定”方案。在组织机构建设上力争做到省、市、县机构对口、名称相同、编制适度、机制规范。县级人大在已有的办公室、人事代表、教科文卫、法律工作、财政经济“一办四委”的基础上，要增设预算工委、农业工委、代表联系、环资工委等专门机构。市级人大常委会工作委员会应有5至6人，县级人大常委会工作委员会应保持3至4人。

第三，深化改革，积极作为，全面提高人大监督效力。习近平总书记在庆祝人民代表大会成立60周年的讲话里，还用8个能否来评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的：国家领导层能否依法有序更替；全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；人民群众能否畅通表达利益要求；社会各方面能否有效参与国家政治生活；国家决策能否实现科学化、民主化；各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系；执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导；权力运用能否得到有效制约和监督。所以，市县党委、人大、政府一要健全机制，促进人大调研成果的转化应用。人大视察、调研、评议是监督工作的重要形式，每项调研成果与评议结论，都凝聚着人大常委会的智慧和汗水，包涵人大代表的真情和意见。要切实从制度上保证党委、人大、政府在调研成果和评议结论上达成共识并采纳运用。从实践看，人大调研成果的转化关键在于用，关键在于党，调研提出的意见建议只有被党委认可，变为决策与决定，才能发挥人大工作的积极性、主动性，才能避免人大少做或者不做无用功，才能维护人大的权威与尊严。二要调顺程序，实现人大监督手段硬朗化。目前，地方人大在表决批准的事项中，没有一件事印证人大在行使权利。如人事任免、财政支出、重大事项的审查批准基本处在对既成事实的追认上。所以，要搞好制度设计，落实党的十八提出的财政全口径监督、重大事项决定、人事任免等审议批准的实质程序。党委、人大、政府123的制度排序是清楚的，但在实践中没有这样执行，很多事情都是“一府两院”直接向党委报告，党委讨论后，再交人大审议批准，这种颠倒了的312报审路径，直接将人大组织置于没有任何退路的境地，因为，党的领导决定着人大工作的服从性，如果稍有不同的声音，要么是人大干部的政治问题，要么就是人大领导的人品问题。这样的议事形式和方式，特别委屈了我们各级人大常委会的各位副主任和各位委员。可以断言，不从程序上解决讨论工作、审查议题的先与后的问题，人大在履职中的尴尬就会持续存在，人民当家做主仍然是一句空话，人大所开展的一切活动都是无本之木，无源之水，无稽之谈。说改也很容易，只是决策方式在时间上缓一步慢一拍；政治觉悟与胸襟高一指宽一分的问题。正确的程序设计是“一府两院”的重大事项审查，应该先报送人大，由人大审查后，再经人大党组报送同级党委，或者“一府两院”在报送党委的同时也报送人大审议。把原来312的报告审查程序调顺为321的途径。

第四，重视人大机关队伍建设。一是发挥党管干部的优势。切实解决人大常委会机构设置混乱、人员编制偏少、干部配备不合理的状况。要优化人大常委会工作机构人员的年龄和知识结构，着重充实预算审查、司法监督、文件备案审查等工作力量。二是善于利用社会中介组织力量，确保人大监督实效。聘请专业审计人员担任常委会的预决算审查员、聘请资深律师担任常委会的法律咨询员、选配当地各方面的专家担任常委会工作委员会的委员，共同参入人大议题审查和视察调研活动，为人大常委会履行职权提供服务。三是重视人大机关干部的培养与使用。严格对人大机关干部的考核与管理，把人大机关干部的配备、培养和使用纳入干部队伍建设总体规划，积极推进人大常委会机关与党委、政府、政协和司法机关干部的多向交流，既要从外面引进政治素质好、文化知识高、社会经验丰富、工作技能较强的干部到人大常委会机关来工作；又要努力营造向外派送干部和及时提拔的机制，使人大常委会机关干部队伍充满活力。