对基层审计机关实现审计全覆盖的思考

审计全覆盖是新形势下国家审计参与完善国家治理的更高要求，是审计工作科学转型升级的现实需要，也是审计机关充分发挥国家审计“免疫系统”功能的必然选择。当前，在基层审计机关普遍存在人员少、知识更新慢、任务重等现实问题情况下，如何实现审计全覆盖是新形势下基层审计机关面临的新课题。

一、审计全覆盖的内涵和基本要求

（一）审计全覆盖的内涵。概括地讲，全覆盖核心在于“全”，体现在对法定审计对象、审计领域、审计范围和审计内容的全面覆盖监督。审计全覆盖，就是指审计机关在法定职权范围内，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况进行的审计，做到一定周期内对所有被审计对象的全覆盖。也就是通常所说的“横向到边、纵向到底”，其内涵包括：一是被审计对象的全覆盖，即对所有使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要自觉接受审计、配合审计，不留盲区和死角；二是审计内容的全覆盖，即对所有公共资金、国有资产、国有资源的真实性、合法性和效益性进行全方位审计；三是审计过程的全覆盖，即对所有公共资金、国有资产、国有资源的筹集、管理、分配、使用、绩效各个环节实行全过程审计监督。其目的在于从不同角度审视公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况，促进规范、正本清源，以推动重点领域和关键环节的改革，为全面推进依法治国提供有力支撑。

（二）审计全覆盖的基本要求。一是要有广度。审计范围要涵盖公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况等，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。二是要有深度。对每一个审计项目不能走马观花，一味追求数量，要做到审深审透，力争反映情况准、查出问题深、原因分析透、审计建议实。三是要有重点。要紧紧围绕党和政府中心工作以及公众关切，对重点部门、重点行业、重点资金、重点工程和领导干部等分别采取不同的审计频次，确定审计的重点领域和关注的重点问题，积极推进审计全覆盖。四是要有步骤。要根据实际情况，分行业、分领域的统筹部署，分清轻重缓急，本着有所为、有所不为，有所先为、有所后为的工作思路，有计划、有步骤地推进审计全覆盖，确保实现对重点对象每年审计一次，其他对象五年至少审计一次。五是要有成效。对审计发现的严重违法违规问题，要依法依规作出处理，严肃追究相关人员责任的同时，深入分析问题产生的原因，提出切实可行的审计建议，推动完善各项政策和制度，充分发挥审计的建设性作用。

二、审计全覆盖存在的瓶颈制约

由于受到审计体制机制的影响和制约，以及基层审计机关自身的情况和所处的环境，审计监督覆盖面还不能有效满足国家治理需求，仍然存在很多的瓶颈问题亟待解决，严重制约了审计全覆盖的实现，主要体现在以下几个方面。

（一）审计体制机制有待进一步完善。一是审计执法的刚性和独立性不足。当前，由于受主客观因素的影响，审计执法独立性仍然存在不足和缺陷。按照《宪法》和《审计法》、《审计法实施条例》的规定，我国省以下地方审计机关实行的是本级政府和上级审计机关双重领导的体制，向政府和人大的双重报告体制，其均影响和削弱了基层审计机关执法的独立性，同时，对审计结果公告的权利未给予充分的支持。在实际工作中，基层审计机关带有很强政府内控机构性质，除上级审计机关统一安排的审计项目外，绝大部分审计项目计划受地方党委和政府所左右，自定项目是少之又少，有的年度当中自定项目为零，在一定程度上出现部分有权单位不能监督或不敢监督、大量权小单位监督不完的窘境，导致审计全覆盖的重点不够突出。此外，在执法时一定程度上把地方利益放在第一位，或不可避免要考虑各方面因素，使得许多问题在地方进行“内部消化”，对审计发现的问题有时不能严格依法依规进行处理，影响了推进审计全覆盖的深度。二是审计工作激励机制缺乏。目前，基层审计机关激励机制存在激励方式单一、内在激励不足、绩效考核不够科学三个方面的突出问题，导致

“干与不干一个样，干多干少一个样”，极大地挫伤了审计人员的积极性，同时，审计人员长期从事单一、重复、枯燥的工作，容易使审计人员产生职业厌倦感，工作动力不足，效率不高，影响了审计全覆盖的推进。

（二）审计人力资源有待进一步整合。国家审计、内部审计、社会审计之间的力量整合，审计机关上下级之间纵向力量的整合，基层审计机关内部之间横向力量的整合，还没有达到科学的程度，特别是基层审计机关审计资源不足的情况一直存在，繁重的审计任务与有限的审计资源之间的突出矛盾一直是审计工作的主要矛盾。特别是近年来，随着经济社会的发展进步，党委和政府赋予审计职能的日益拓展，社会各界对国家审计的需求急剧提升，导致上级审计机关统一组织或授权的审计项目数量和工作量激增，地方党委、政府和其他相关领导机关交办的审计任务也大幅增加，审计力量薄弱、审计资源匮乏的问题逐渐呈现出来。以应城市审计局现状来看，在编审计人员36人，且不考虑人员结构还存在人员老化和知识结构单一等问题，但要面对的是新知识经济时代审计工作出现的新任务、新情况、新特点、新要求，对于种类日益繁多、信息量日益庞大的审计业务也是杯水车薪。所以，以现有的审计力量，要在3至5年内难以做到对所有被审计对象轮审一遍，很难实现审计全覆盖的目标。

（三）审计人员素质有待进一步提高。一是人员结构老化。受机构编制、待遇、招录干部年龄等方面的限制，审计队伍年龄结构不合理。以应城市审计局为例，目前在职36人中，30岁以下人员仅占22.22%，45至55岁人员比例偏高，到达72.22%以上，平均年龄达到43.83岁，呈现“青黄不接”。二是专业人员严重匮乏。审计人员以审计、会计、经济等专业为主，法律、计算机、工程等专业严重匮乏。从目前应城市审计局审计人员所取得的专业技术职称来看，中级以上职称的只有15名，其中：高级审计师2名、审计师和会计师10名、工程师2名、经济师1名，中级以下3名，仅有4名计算机和审计专业的人才，很难达到审计全覆盖下的审计质量要求。

（四）审计方式方法有待进一步改进。一是审计组织方式陈旧。随着审计顺应国家经济管理目标产生的一系列新变化，基层审计机关在进行审计项目组织时，仍然是采取职能型和金字塔型审计组织方式，审计时没有完全做到审计资源优化组合、信息共享、业务协同、构建数据集中处理平台，而被审计对象业务种类繁多，职能部门相互交叉等，导致传统的审计组织方式已经不适应时代的发展，难以实现审计全覆盖领域更大的突破。二是审计方法模式滞后。目前，基层审计机关仍以过去传统的账项基础和制度基础审计方法为主，主要审计目的是“查错防弊”，审计模式严重滞后于国外先进审计模式，对审计的控制力度严重不足。况且，随着计算机信息系统的广泛应用和发展，导致各种舞弊技术翻新，而云计算、大数据、联网审计和一些专业性强的高技术领域对一些基层审计机关来说十分陌生，落后的审计技术方法无法满足审计全覆盖的需求。

（五）审计整改工作有待进一步加强。一是审计整改工作缺乏法律支持和评判标准。目前，审计整改工作没有真正纳入法律轨道，缺乏法律法规的具体条款予以支持，更没有具体的操作细则、评判标准予以规范，对一些能够整改而被审计对象又拒不整改的问题缺乏强制性的法律手段，导致审计建议的具体成效大打折扣。二是落实审计整改机制和制度尚未健全。从目前的现状来看，审计整改工作没有建立健全行之有效的部门联动机制和科学的问责机制、长效机制，导致部分被审计对象对审计查出的问题整改落实情况不容乐观，没有达到应有的整改效果。三是审计跟踪不到位。基层审计机关普遍存在重审计而轻整改的现象，除对上级审计机关明确发文要求跟踪回访的项目进行审计整改情况的监督外，其他项目的审计回访率非常低，即使进行审计回访也只是蜻蜓点水，敷衍了事，导致审计结论和决定只停留在纸上、屡查屡犯。四是被审计对象缺乏整改落实意识。被审计对象的整改意识缺位，对于审计查出的问题，部分被审计对象采取避重就轻的方式，不及时、不彻底，整改浮于表面，或是有选择性的整改，影响了审计全覆盖的成效。

三、审计全覆盖实现的路径和方法

审计全覆盖，不能片面的理解为数量上的扩大，而是按“五有”要求，即：有广度、有深度、有重点、有步骤、有成效，有力推进审计全覆盖，形成与审计职能相适应的全覆盖监督框架。为此，应当从以下几个方面着眼：

（一）推行审计体制机制改革，为审计全覆盖提供组织保证。独立性被视为审计的灵魂，审计监督唯有保持独立性，才有可能更加客观、公正，才有可能得到社会公众的信任。一是实行垂直领导体制。要实行省以下审计机关垂直领导体制，切断基层审计机关与地方政府的组织设置、人员任免、经费来源等行政关系，审计计划、审计资源、审计业务等由省级统筹和管理，形成独立的审计监督体系。二是建立健全履行法定审计职责保障机制。对拒不接受审计监督，阻扰、干扰和不配合审计工作，或威胁恐吓、打击报复审计人员的，要依纪依法查处；做到凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要自觉接受审计、配合审计，确保审计工作不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。三是建立健全激励机制。所谓激励机制，就是通过利益分配调动人的主观能动性、规范人的行为的机制。审计机关激励机制是指调动审计人员积极性并对其行为目标的选择起引导作用的一系列制度性措施。为此，基层审计机关要着重把握四个方面：首先，强化自我激励机制，实现自我价值；其次，完善竞争激励机制，鼓励岗位竞争；第三，健全目标激励机制，注重实绩考核；第四，完善监督激励机制，提倡优胜劣汰。只有这样，才能激发审计人员的工作热情，充分调动审计人员创造性和主动性，适应审计全覆盖的需要。

（二）合理配置审计资源，为审计全覆盖提供力量保证。一是加强审计计划管理。基层审计机关要以审计项目无重复、审计监督无盲区为目标，坚持“滚动计划、有效整合、区别对待、循序渐进”的原则，科学统筹、合理配置审计资源，尝试建立独立的审计计划部门，负责全面摸清被审计对象的底数，实现分类管理，公开征集审计项目，制定5年审计项目总体规划和分领域审计项目滚动计划，做好年度审计计划与长远规划的衔接，以提高审计计划立项的统筹性、科学性和针对性，有效地节约审计资源。二是整合国家审计力量。要按照“上下协同、横向协作、内部协力”的原则，科学有效地优化整合审计资源，切实提升审计效率，最大限度地发挥审计效能。基层审计机关内部应根据新时期的审计工作重点，撤并和调整审计业务部门，打破行业分工，不再严格按照行业分工归口安排审计项目，采取以审计项目为中心，坚持小项目“各个击破”和重大项目“大兵团作战”相结合的审计方式，实行主审指派和竞争上岗相结合，整体推进审计工作，做到审计项目同步安排、协同实施、成果共享。三是充分利用内部审计和社会审计力量。要有效利用内部审计和社会审计力量，通过委托内部审计机构审计、借用内部审计人员和聘用社会中介力量等方式，有效缓解人员力量源不足的矛盾，并且充分发挥内部审计人员和社会审计人员的专业优势，提升审计工作质量和水平。如在专项审计调查、行业审计等审计工作中审慎运用内部审计成果，充分利用内部审计力量开展审计基础性工作和督促审计整改等；又如充分利用对社会中介机构出具报告核查的法定职责，来推进社会中介机构重视鉴证审计，以提高社会中介机构审计报告对国家审计的参考价值。四是购买社会服务作为补充。要严格实行准入制度，通过招投标等办法，采取购买社会服务等方式，充分利用社会审计力量，弥补基层审计机关审计人员不足和专业化程度不足的现状。如在投资审计领域，可以充分利用社会审计资源，通过政府购买服务方式，采取市场化、契约化方式，公开招标，严格实行准入制度，择优选择质量高、信誉好的社会中介机构参与政府投资审计工作，确保让社会服务成为审计力量的有益补充，实现审计监督工作的全覆盖。

（三）提升人员综合素质，为审计全覆盖提供智力支撑。一是强化领导班子素质。当前，在基层审计机关普遍存在人员少、知识更新速度不快、能力结构不够合理、审计任务重等现实情况下，这就要求领导班子既是指挥员又是战斗员，既是管理者又是服务者，具有较高的综合素质。所以，要树立教育者必须先受教育的思想，必须坚持“四抓”，即：抓领导班子思想政治素质、抓领导班子管理素质、抓领导班子业务能力、抓领导班子组织建设，采取有计划、有步骤分期分批地组织班子成员进行轮训和脱产学习，开展研讨交流等活动，对班子成员定期进行分工的调整等方式方法，提升领导班子成员的整体素质，不断适应审计全覆盖的需要。二是实行审计人员职业准入和审前培训制度。要探索实行审计人员职业准入和审前培训制度，未经执法资格考试，不得从事审计执法活动。对新进审计人员进行岗前培训，组织开展学习《审计法》、《国家审计准则》等法律法规、计算机审计和业务知识等，并提倡向老同志学习，促使新进审计人员较快转换角色，适应审计工作的需要。三是强化审计人员教育培训。要以“全员普及、培养骨干、造就专家”为目标，加强审计人员的教育培训，从专业知识、技能培训和岗位锻炼三方面着手，做到专业知识、审计技能、学历教育“三管齐下”，努力培养出更多优秀审计“能手”、审计案例分析“高手”、审计查案“能手”、计算机应用“强手”、 内部管理的“行家里手”的“五手”，普遍提升审计人员的能力水平。

（四）创新审计方式方法，为审计全覆盖提供技术保障。一是创新审计组织方式。审计组织方式是为提高审计效能和效果服务。要积极探索和推广多专业融合、多视角分析、多方式结合、多技术运用的审计组织方式，满足审计程序的多方需求，从多角度管控审计风险。在审计实践中，基层审计机关要继续深化“同级审”、不断强化“上审下”、逐步规范“交叉审”、适时完善“联合审”、推行“跟踪审”等行之有效的组织方式；在改进审计方法上，要把预算执行审计与经济责任审计、部门审计与行业审计、全面审计与抽样审计、常规审计与专项审计、审计与审计调查等有机结合起来，积极探索环保资源审计和绩效审计，科学安排审计工作，做到一审多项、一审多用、一审多果，扩大审计监督面。如将财政财务审计与经济责任审计、专项资金审计、固定资产投资审计、自然资源资产审计等可以有机结合，对同一被审计对象一次进点、协同审计，提升审计现场工作开展的组织化和科学化程度，进而提高审计效率、扩大审计监督面。二是大力推行数字化审计模式。要以“金审工程”建设为依托，大力加强计算机审计应用，深度运用现场审计实施系统（AO）和审计管理系统（OA）的功能，推进以大数据为核心的审计信息化建设。针对被审计对象各部门电子数据信息的孤岛问题，整合电子数据，搭建审计数据库，实现审计作业的有机联动。探索联网审计模式，推进审计与财政、税务、社保、金融、企业、环保、投资等行业相关领域的信息系统数据互通，实施在线审计、实时审计，加强信息系统审计。大力推行“集中分析、分散核查、发现疑点、精准定位、系统研究”的数字化审计模式，强化对审计项目全过程的适时跟踪管控，从而大大缩短现场审计时间，提高审计工作效率和质量，全面、真实、及时反映审计工作成果。

（五）强化审计整改力度，为审计全覆盖提供效率支持。一是完善相关法律法规。要以十八届四中全会决定和《国务院关于加强审计工作的意见》为基本遵循，修订《审计法实施条例》和完善地方审计法规制度，或发布审计全覆盖相关规章的形式，明确审计全覆盖的职责、权限、程序以及法律责任等内容，从而实现审计全覆盖的实施有法可依、有章可循。二是建立健全审计整改长效机制。要明确审计组长为审计整改工作的第一责任人，负责实施审计项目整改事项的跟踪检查和督促落实，并将整改情况纳入个人年度目标考核。进一步完善审计与组织人事、纪检监察、司法机关以及其他有关主管部门的协作会商、联合督查、协同查办机制，把审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责结合起来，把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据，优化审计整改环境，实现有质量、有深度、有成效的审计全覆盖。三是构建审计整改体系。要出台审计整改操作规程，明确职责，规范流程，实现审计计划、审计实施、审计审理、审计整改四分离。要建立健全审计整改台账、整改反馈和整改机制，采取“边审边改、专项整改、综合整改”的方式，强化审计整改工作检查和督办，做到审计一个项目、整改一个项目，努力构建全过程、全方位、多层次的审计整改体系，确保审计整改工作成为实现审计全覆盖的重要保证。四是加大审计结果公告力度。要坚持积极稳妥、循序渐进的原则，选择人民群众普遍关心的审计结果，以适宜的方式主动向社会公开，不仅给人民群众更多的知情权，扩大审计的社会影响力，让审计监督置于党和政府的领导之下，置于广大人民群众的监督之下，努力实现“发现一个问题，促进整改一片，形成长效机制”的综合效应，促进被审计对象面上规范化程度不断提升，让有限的审计资源更好地服务于审计全覆盖。