加强县乡人大工作和建设的观察与思考

县乡人大是我国地方国家政权的重要基础，在人民代表大会制度体系和基层民主法治建设中具有不可替代的地位和作用。加强县乡人大工作和建设，关系到人民民主的落实，关系到国家政权的巩固，关系到基层治理能力和治理体系的现代化。近年来，**市在加强县乡人大工作和建设中独树一帜，开展了许多有益的探索并取得了明显的成效，被有关媒体和专家称之为县乡人大工作的“**现象”。本论文以**实践为观察视角，就如何打通县乡人大工作的“经脉”，作一些粗浅的分析和思考。

一、**实践的观察

近年来，**市人大在宪法和法律赋予的职权范围内，进行了积极的探索和实践。特别是去年中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（中发〔2015〕18号）后，**市认真贯彻文件精神，根据省委夏宝龙书记的点题要求和台州市的决策部署，在县乡两级同步开展加强大工作综合试点。目前，**县乡两级人大工作和建设得到了显著加强，工作重点更加明晰、工作制度更加健全、工作架构更加合理、工作实效更加明显，并形成了参与式预算、“两官”绩效评估、代表联络站、代表分组监督、代表述职等多项工作品牌，推动了县乡人大工作的与时俱进和完善发展。

观察一：依法行使职权，树立人大权威

1、依法规范开好县乡人代会。先后出台《**市人民代表大会会议工作程序（试行）》、《关于规范镇人民代表大会会议的指导意见》，规范县乡人代会会议程序和内容，保证人代会按照“科学、规范、民主、权威”的要求依法高效举行。市人代会一般举行5-6天，各镇人代会每年均已举行2次以上，并且例会会期不少于1天。同时，通过强化人代会讨论决定重大事项的职能以及对财政预决算和重大项目的审查监督，使人代会法定职权的行使更加到位，代表审议的时间得到充分保证，民主的氛围进一步形成，会议的质量明显提高。

2、依法落实重大事项决定机制。一是建立重大事项清单制度。按照“党委决策、人大决定、一府两院执行”的权力运行体系，协助市委出台《关于建立提交人大及其常委会讨论决定重大事项清单制度的意见》，对讨论决定重大事项的范围、程序、原则、要求等作出顶层设计，保证人大重大事项决定权的有效行使。各镇人大也已普遍建立讨论决定重大事项制度。二是建立大会表决决定议案制度。从2007年开始，每年人代会由全体代表从代表议案中表决确立1件以上为大会议案，并在下一年度人代会上，由全体代表听取政府关于大会议案办理情况报告并进行满意度测评。近年来先后把殡葬管理、食品安全、中心渔港建设、农民建房、闲置土地清理、垃圾处理、污水处理、“五水共治”、交通治堵、交通建设等立为大会议案，推进区域重大事项问题的解决和落实。三是加强对政府重大投资项目的审查监督。专门出台《**市人大常委会关于政府重大投资项目监督的规定》，明确人大常委会对投资3000万元以上的政府性项目进行审查把关，对有争议的项目实行人大常委会表决，对预算资金调整10%以上的项目由人大常委会审查批准，以促进项目安排的科学性。从2010年至今，共对160个拟新增重大项目和110个重大前期项目进行审查，通过审查变动的项目有35个，其中政府重新论证或调整项目29个，取消6个。

3、依法加强对“一府两院”的监督。一是深入推进参与式预算。从2005年开始，**市有序组织人大代表和社会公众参与预算审查监督，形成了公民以民主恳谈为主要形式广泛参与政府年度预算方案协商讨论，人大及人大代表审议政府财政预算并决定预算的修正和调整，进而实现实质性参与的预算审查监督做法。其实践开展的人代会前预算民主恳谈、代表联络站征询恳谈、常委会初审票决，人代会恢复听取预算报告、分代表团专题审议部门预算、票决部门预算和预算修正议案、分本审议和表决“四本账”预算，人代会后推动预决算公开、深化预算绩效监督等探索，加强了对政府全口径预决算的审查监督，得到各方关注和肯定，目前已在全省推行，其实践成果被写入新预算法。二是深入推进“两官”绩效评估工作。按照设定的条件、采取电脑随机抽选的方式，每年在法院或检察院中确定一部分法官或检察官为被评估对象，并通过网上向全社会公示评估名单，积极让群众参与监督的全过程，组建市人大常委会绩效评估小组，在走访了解、抽查案卷、观摩庭审、民主测评、代表暗访和座谈征求意见的基础上，常委会会议听取法官、检察官履职自查报告和绩效评估小组评估报告，对被评估对象进行工作绩效满意度测评。三是深入推进专题询问常态化。**是地方人大开展专题询问最早的地方，自2010年7月启动以来，每年围绕3-4个社会热点难点问题开展专题询问，共围绕近20个议题进行了专题询问。同时在专题询问中积极引入民意调查、满意度测评、网络直播等机制，积极回应社会关切。其中对审计查出突出问题开展专题询问已形成制度化，被《检察日报》评为“2012人大监督十大事件”。

4、依法做好人事选举任免工作。规范完善任前法律知识考试、表态发言、颁发任命书、任职宣誓等制度和程序，促进人事任免工作更加科学、民主和规范。出台《**市人大常委会任免人民陪审员办法（试行）》，探索人民陪审员差额任命制。加强对人大选任干部的监督，每年选择若干名选举或任命干部向人大常委会述职。

观察二：强化代表主体地位，完善代表联系群众制度

1、深入开展代表分组监督工作。自2008年起，每年从“一府两院”工作报告中选出16项重点工作，由16个代表小组进行“一对一”分组监督。各代表小组采取专题视察、走访座谈、约请部门、听取汇报、明查暗访等多种形式全程跟踪。8月份召开半年度工作报告会，组织全体代表分线听取各分管副市长、“两院”领导关于重点工作进展情况报告，并开展询问、专题审议和满意度测评。会后又强化跟踪监督，对不满意票较多的工作进行重点督办，推动“一府两院”重点工作的落实。

2、推进代表联络站建设。**的代表联络站是以选区或区片为单位设立、以该选区或区片的市人大代表为主体、会同所在区域各级人大代表共同参与开展代表活动的一种组织形式。从2008年至今，已建成代表联络站45个、网上联络站6个，遍布全市各地。各代表联络站均配备法律顾问，每月至少活动一次，积极开展接待选民、学习交流、走访调研、视察检查、约见领导、跟踪监督、预算征询、报告初审、代表述职以及服务选民等活动，目前已接待选民2324批11230人次，协调解决矛盾和问题2197件，成为代表履职、民意传达、接受监督的第一现场。

3、创新代表议案建议督办方式。建立代表建议综合分析、统筹协调和分类督办制度，实行大会议案办理情况由全体代表满意度测评以及代表建议重点督办件办理情况、承办单位办理情况由常委会满意度测评的“三测评”制度，将面商率、办结率、解决率、满意率纳入对各承办单位年度目标考核，建立不满意件合议制，推进代表议案建议和办理结果公开，有效解决代表建议办理“重答复、轻落实”的问题。

4、加强对代表履职情况的监督。一是开展代表向选民述职活动。按照“代表在届内至少向选民面对面述职1次、书面述职1次”的要求，由各代表小组组织代表向选民述职工作，形成述职前走访选区选民、述职中回答选民询问、述职后接受选民测评的“三步走”机制。本届以来参与述职的代表300多名，代表综合评价为优秀的占70%。各镇人大代表向选民述职活动也已普遍开展。二是建立代表履职登记和履职评估制度。制订《**市人民代表大会代表履职评估办法》，对每位人大代表的履职情况实行“每年一评，届末总评”，为责令不称职代表辞职和推荐代表连任人选提供依据。

观察三：加强县乡人大自身建设，激发基层人大活力

1、加强县乡人大组织建设。根据新组织法规定，**市在今年人代会上表决设立了人大法制（内务司法）委员会、财政经济委员会，并将常委会组成人员由原先的35人扩编至45人（实际配备了41人），专职组成人员比例达60%以上。增设市人大常委会预算工作委员会，加强对预算的审查和监督。在各镇设立人大办公室，实现了各镇人大有专职主席、1-2名专职副主席、专门的人大办公室、专职工作人员的“四专”目标。

2、推进街道人大工作规范化。修订出台人大街道工委工作规则，明确街道人大职责任务，建立街道人大向人大常委会报告工作制度，深入推进街道预算监督工作，积极探索选民议政会、选民代表大会等有效方式，发挥人大街道工委作用。如在市人大代表人数较少的街道试行选民议政制度，从街道选民中推选产生一定数量的议政代表，每个季度围绕民生热点开展专题议政活动，通过一个专题，回应一个热点，解决一个难题，办好一件实事，成为街道人大发挥作用的有效载体。

3、推进人大信息化建设。从2006年开始，**市人大围绕如何推进人大信息化工作进行了积极有效的探索和实践，目前形成了“一报两网三微四系统”的多平台格局。“一报”即人大手机报，“两网”即**人大网、参与式预算网，“三微”即新浪微博、腾讯微博、微信公众号，“四系统”即网上公文阅办系统、代表履职服务系统、电子表决系统、短信群发系统。其中**人大网自2006年8月开通以来，截止2016年上半年，网站访问量已突破1200万人次。微信公众号于2013年启用，目前平均每周发布信息3条以上，每条信息阅读量一般都在1000人次以上。近年来，**市还先后通过**人大网举行常委会领导集体与网民在线恳谈、各级人大代表与市民网上恳谈、人代会网络直播、专题询问网上视频直播、重大活动微博直播等，增强人大机关、人大代表与人民群众的网络交流互动。此外，市人代会、常委会会议及部分镇人代会已建立电子表决系统，使会议更加民主高效。

二、**实践的思考

思考一：营造良好环境，是打通县乡人大工作“经脉”的基本前提。

任何一项工作都需要一个良好的环境。**这几年实践取得的成效，基本的一条经验，就是有一个良好的人大工作环境，总结一句话就是“党委重视、人大主动、政府积极、上下联动”。当前，我国县乡人大工作大环境不断向好，但是从基层实际来看，还面临许多困境。现在，中央已将加强县乡人大工作和建设摆在了重要位置，地方要及时跟进，进一步营造良好环境，推动县乡人大工作完善发展。

首先，党委要真正重视。人民代表大会制度是党领导人民当家作主的最好的政权组织形式，人大工作是党的工作的重要组成部分。党的关注程度、推进力度，党的政策措施和工作重心的调整，都会对人大制度以及人大工作产生重大影响。从**实践观察，各级党委高度重视并大力加强人大建设，市委常委会定期听取人大工作汇报，及时研究人大重要工作、重大制度建设和履职中涉及的重大事项，支持和保证人大依法行使职权和开展工作创新。在去年试点工作中，市委书记亲自担任试点工作领导小组组长，支持出台重大事项清单制度，帮助解决县乡人大工作力量不足等问题，为人大工作的有效开展提供有力保障。在市委的领导下，全市上下推进人大工作的氛围很浓，动力很足。现在有些地方党委，还没有真正把人大作为提高执政能力的重要力量来加强领导，不注重发挥人大制度的优势和人大职能的作用，这既造成了执政资源的浪费，又使民主法治进程受到了影响，根本政治制度的优越性也就无法体现出来。因此，地方党委要站在全局的高度，真正重视县乡人大职能作用的发挥，不断加强和改善对人大工作的领导，使人大成为党依法执政的重要途径和重要方式。一是更加注重改进党的领导方式和执政方式，正确对待党的领导与实行法治的关系，实现党的领导法治化。其中最核心的，就是提高各级党委运用法治思维和法治方式的能力，尊重和履行法律所规定的制度和程序，带头遵守、执行、维护人民代表大会制度，主动把自己的权力装进人民代表大会制度的笼子里。二是充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，统筹协调好人大与“一府两院”的关系和活动方式，规范“党委决策、人大决定、一府两院执行”的权力运行体系，为人大工作营造一个良好的政治环境。三是深刻把握人大的“一线”职责，注重发挥县乡人大的整体作用，支持和保证人大依法行使职权和开展工作创新，确保人大在推进基层民主法治建设方面有所建树、有所成效。在让人大配合中心工作方面，处理好个人与组织的关系，不能简单地让人大有关领导去承担具体专项任务，而是研究如何发挥好整个人大组织的作用，这样既能让人大有关领导集中精力做好人大工作，又能让人大为全局工作提供更好的服务与保障。四是加强对人民代表大会制度和宪法法律的学习宣传。党委宣传部门尤其要加大主流媒体和网络等新兴媒体对县乡人大工作的报道力度，使广大干部群众深入了解实行人民代表大会制度的优越性，深入了解人大的法定地位和作用，形成全社会共同支持推动人大工作的良好氛围。

其次，人大要主动作为。对于人大工作者来说，要主动承担起坚持、完善和发展根本政治制度的职责和使命。如果我们人大自身不主动作为的话，人大工作就很难推进，根本政治制度就很难与时俱进。**市人大的很多探索和突破，其原动力就来自于对人民代表大会这一根本政治制度的忠诚和担当。现在许多县乡人大“守摊子、过日子、老样子”的现象比较严重，工作毫无活力可言，结果损害了这个制度。当前，县乡人大工作面临前所未有的重要机遇。县乡人大要善于抓住机遇、善于争取领导、善于主动作为，为推进根本政治制度发展和全局工作发挥应有作用。首先认识要到位。对根本政治制度要发自内心的拥护、支持、热爱和探索，具有做好人大工作的足够自信和自觉。二是要有坚强的意志。特别是作为人大“一把手”，不仅要统一人大一班人的思想，还要担负着向党委、政府主要领导汇报、沟通的责任，要不断得到党委的支持、政府的理解和社会各界的广泛参与，从而使人大工作不断有所进展。三是敢于承担责任，打破常规。要有改革的思维、创新的方法，在事关人大工作长远发展的重大问题和关键环节上不断形成新的思路、推出新的举措，努力推动人大工作不断前进。

第三，“一府两院”要积极配合。人大与“一府两院”的关系，是产生与被产生、决定与执行、监督与被监督的关系。人大依照法律规定对“一府两院”实行监督，目的是为了督促“一府两院”依法行政、公正司法，把各项工作做细做实。这种监督，既是对“一府两院”必要的制约，也是对“一府两院”工作的支持和促进。**市参与式预算的不断推进，如果没有政府及相关部门的鼎力配合、主动跟进，不可能取得这么大的成效。同时政府在参与过程中也取得了很到的收获，不仅拥有了更加坚实的民意基础，而且预算执行更加顺畅、效率更高。因此，对于“一府两院”来说，要牢固树立宪法意识、法治意识，积极主动地配合支持人大工作。一是自觉接受和尊重人大的监督，按照有关法律法规和制度的要求，主动向人大及其常委会报告相关工作，认真研究处理人大及其常委会的审议意见并及时报告落实情况。二是政府自身要带头依法行政，规范权力运行，严格依法办事，在法治轨道上推动各项工作，自觉接受社会监督。三是建立健全重大事项提请机制，按照有关规定及时提出提请人大及其常委会讨论决定的重大事项，认真落实人大及其常委会的决定和决议，主动报告落实情况。四是加强和完善与代表联系制度，特别是政府研究出台重大工程项目或者涉及民生的重大举措，要多听取代表的意见建议。

思考二：激发队伍活力，是打通县乡人大工作“经脉”的重要保证。

建设一支有活力的人大干部队伍，是推进县乡人大工作与时俱进的关键要素。**多年来的实践证明，人大干部的整体素质及效能发挥是人大创新的主要源泉。只有全力打造一支有活力、善创新的团队，人大工作才能不断取得新的进展和突破。

首先，要健全机构。在五级人大中，县乡人大机构和工作力量配置是最为薄弱的，直接影响人大工作开展和基层民主政治建设。要按照中央18号文件的要求，健全县乡人大机构，使之与时代发展的要求相适应。在县级层面，要根据新形势下人大工作的实际情况，科学设置人大常委会办事机构和工作机构，特别是要重视解决各地人大机构设置不够规范统一、名称五花八门的问题，按照统一规范、提高效能的原则，加强县级人大常委会工作机构的统一设置，并规范机构名称，便于上下对口联系沟通。同时，根据地方组织法规定，在县级人大设立法制（内务司法）、财政经济等委员会，进一步强化人大的职权。有条件的地方可借鉴**的做法，设立预算审查工作机构，增强对预算的审查监督力量。在乡镇（街道）层面，应改变“光杆司令”的现象，争取条件配备专职主席（主任）和副主席（副主任），设立专门的办公室并配备专职工作人员，以适应推进基层民主法治建设的需要。

其次，要配强班子。按照“一线”的要求和地方组织法的规定，适当增加县级人大常委会组成人员的名额，进一步优化人大常委会组成人员结构，将专职组成人员比例提高到60%以上，并要充分考虑年龄、知识结构搭配，在组成人员中增加懂法律、懂财经、具有法治实践经验等方面的人员，推进常委会组成人员的年轻化和专业化。当前，县乡人大换届即将开始，在换届选举时，应注重把议事水平和参与决策能力作为人大常委会班子人选的重要条件，保证人大常委会组成人员构成中，既有担任过领导职务、实际工作经验丰富的同志，又有熟悉财经、法律、人大工作的专业人员和年富力强的同志。在乡镇（街道）人大干部配备中，注重将那些具有丰富工作经验、较强实践能力的干部安排到人大领导岗位，并确保人大干部享受同级党政干部待遇，主要精力从事人大工作。

第三，要激活队伍。打造一支有活力的人大干部队伍，是做好人大工作的关键。**市人大对人大干部提出“心态平衡，有所作为”的目标要求和“依法、尽责、求真、有效”的价值追求，并通过建立市人大常委会各委办分工联系乡镇（街道）人大制度，定期召开乡镇人大负责人例会、人大工作会议、工作部署会、现场推进会等，不断统一思想认识，促进县乡人大干部以良好的精神状态，全身心地投入到人大事业当中来。只有干部的活力被激发出来了，才有人大工作的活力。因此，要加强人大干部队伍建设，持之以恒地抓好人大干部综合素质和能力的提高。根据县乡人大的工作职责以及有关的业务要求，每年有目标、有计划、有重点、有主题地组织县乡人大干部开展培训，解决人大干部对人大工作认识不足、业务生疏等问题。通过各种途径，将人大干部打造成“四有”干部：一是要有思考。人大工作者如果没有对人大制度有深入的思考，就不可能做好人大工作。作为人大干部特别是人大“一把手”，要养成勤于思考、善于钻研的习惯，主动适应人大工作面临的新形势和工作新要求，积极去发现问题、分析问题、解决问题。只有认真地思考和把握人大工作的规律和特点，才能更好地适应形势发展需要，推动人大工作破题创新。二是要有主见。人大工作者如果缺乏主见，就难以掌握全局，在工作上不能做出正确的决断。当前，改革发展中一些深层次的矛盾相互交织、利弊伴生，人大在监督中要形成自己的原则和看待问题的价值判断，对一些问题和现象需要作深层次的分析和深入的调查研究，不能人云亦云，这样才能够把握人大工作的主动权，把思路贯彻到对根本政治制度的坚持、完善和发展上来。三是要有行动。人大光有想法还不行，一定要落实到具体行动中去。行动就是“创新+实干”，既要始终坚持与时俱进的时代精神，不断创新工作思路、工作方式和工作机制，不断焕发人大工作的生机和活力，同时又要靠实干赢得党委重视、靠实干树立权威、靠实干获得支持，确保人大工作有为、有位、有威。四是要有担当。县乡人大要开拓创新，如果没有担当，功能作用就没有办法发挥。作为人大工作者，要自觉把担当精神贯穿于人大工作始终，努力做到在难题面前敢闯敢试、敢为人先、敢于碰硬，切实担当起宪法和法律赋予的重要职责。要正确处理人大工作与中心工作的关系，在实际工作中，既要依法履行好职权，把主要精力用在开展人大工作上，又要积极参与支持中心工作，推动和促进政府各项工作的开展，将人大工作融入到全局工作之中。

思考三：形成合力机制，是打通县乡人大工作“经脉”的坚实环节。

人民代表大会制度是个有机整体，县乡人大是其中的重要组成部分。应把县乡人大作为坚持、完善和发展人民代表大会制度的一个整体来研究，加强系统谋划，加强上下联系，形成合力共为的工作格局，促进县乡人大整体工作水平的不断提升。

首先，要县乡互动。县乡两级人大有着密不可分的联系，加强对乡镇人大工作的联系和指导，不仅是县级人大常委会的一项重要职责，更是做好县级人大工作的一项重要内容。县乡人大要加强互动，定期联系沟通，发挥整体优势。一是健全联系指导机制。坚持人大常委会领导及各委办联系乡镇人大工作制度，加强联系指导，帮助乡镇人大解决履职中遇到的困难和问题。邀请乡镇人大领导列席人大常委会会议，参加人大常委会组织的执法检查、代表视察等活动，让乡镇人大及时掌握人大常委会的工作动态，学习人大常委会的工作方法和经验，提高自身工作水平。二是健全交流互动机制。通过理论研讨会、乡镇人大负责人例会等方式，交流总结做法经验，查找县乡人大工作短板，进而不断统一思想，深化认识，营造人大工作的良好氛围。比如**市每年组织开展为期一周的县乡人大工作理论研讨，形成有主题、有论文、有讨论、有交锋、有点评的理论研讨机制，促进人大工作者回去后边实践、边总结、边思考、边提高，为人大工作的创新发展提供了动力。

其次，要上下联动。人大一些重要活动，如执法检查、工作评议、专项监督等，可以通过上下联动的方式，分级组织实施，这样既能形成工作合力，加大工作力度，又能提高整体效能，扩大社会影响。如近年来**市人大常委会开展的食品安全、饮用水安全、大气污染防治等执法检查，基层派出所工作评议，各镇人大也积极跟进，在各自辖区内配合开展相关活动，形成监督工作的强大声势；市人大代表联络站开展活动，也吸收辖区内的镇人大代表共同参与，联合接待和服务选民。同时，一些好的做法也可相互借鉴，总结推广成功经验，形成上下呼应的良性机制。如近年来**市人代会每年都要通过全体代表表决的方式确立1件以上大会议案，并在次年人代会上对议案办理情况开展满意度测评，目前这一制度已在各镇全面推行；在深化参与式预算中，**市许多探索采取了由下而上的路径，如在乡镇实践多年的基础上，**市级也推行了预算修正议案制度，现在市镇人代会上提出并票决预算修正议案已经蔚然成风。

第三，要互相促动。乡镇与乡镇之间、街道与街道之间，要加强交流交往，互促共进。不促动，基层人大就会是一潭死水。一是典型促动。县级人大要搭建平台，建立机制，根据各乡镇不同情况，加强分类指导，并注重典型引路，带动面上乡镇人大工作的活跃开展。比如**市人大在全市推广参与式预算、代表联络站等过程中，通过召开分片座谈会、现场推进会、经验交流会、专题部署会等形式，促进各镇（街道）学习借鉴好的地区的经验做法。二是考核促动。通过考核、督查等机制，在各乡镇形成比学赶超的浓厚氛围，促进乡镇人大工作协调发展。比如去年以来，**市在县乡人大工作综合试点中，将试点工作纳入对各镇（街道）考核内容，并建立定期听取汇报制度，促进各镇（街道）人大工作水平的整体提升。

第四，要有效活动。活动是生命，有效是前提。只有开展有效的活动，才能激发代表参与的热情，得到群众的认同，体现人大制度的本质意义。一是坚持问题导向。人大监督的主要目的，就是督促“一府两院”有关问题的解决，不与问题打交道的监督只能是流于形式。但是长期以来，针对性、实效性不强一直是困扰县乡人大监督工作的通病和顽疾，程序性的监督比较多，实质性的监督比较少。人大在开展监督活动中，要坚持问题导向，与问题真正“打好交道”，把发现问题作为监督的首要前提，把提出问题作为履职的主要表现，把促进问题解决作为跟踪落实的重要内容，真正体现人大监督的水平，提升监督的质量。二是坚持代表主体。人大代表是人民代表大会的主体，要进一步丰富闭会期间代表活动的内容和形式，通过代表活动月、代表小组活动、代表联络站等履职载体，调动代表履职热情。围绕党委重大决策部署和中心工作，制订好代表活动计划，组织代表深入开展形式多样的主题活动，充分发挥代表作用，推动经济和社会各项事业的发展。三是坚持务实创新。时代在变，形势在变，县乡人大工作只有不断推陈出新，才能不断前行。要切实改进人大监督活动的内容形式、方法手段和载体抓手，进一步增强活动的实际效果。