关于强化基层纪委监督责任落实的思考
全面从严治党是党中央“四个全面”战略部署的重要组成部分。各级纪委是管党治党的重要力量，履行监督责任是推进全面从严治党的重要抓手和有效举措。监督责任履行是否到位，直接影响和决定着党的执政基础是否牢固、党群关系是否紧密、党的公信力高低与否等。因此，强化基层纪委监督责任有效落实，对于推进全面从严治党具有重要意义。
一、当前基层纪委落实监督责任过程中存在困难与问题
1、监督问责趋于弱化态势。一是党内监督乏力。对同级党委监督失之于软、失之于宽，存在不愿监督、不敢监督、不会监督问题，普遍存在事后监督多、事前监督少，事初监督多、事中监督少，具体事项监管多、纵深监管防控少等现象。二是责任追究力度不够。有些基层纪委在开展责任追究时，一旦面临较大压力阻力，就存在不想追究、不愿追究、不敢追究、难以追究问题。即使进行责任追究，也仅限于通报批评、诫勉谈话和内部处理等，较少给予党政纪处分。三是“一案双查”制度缺乏具体操作办法。对没有履行好党风廉政建设主体责任的主管领导、分管领导以及基层干部的责任追究，还停留在理论层面，有时虽然对单位负责人主体责任进行了追究问责，但力度不大，震慑效果不强。
2、监督制度陷于滞后状态。一是监督制度针对性不强。监督制度涉及面广、工作量大，监督成本较高，而出台的监督机制、预防制度制订的数量比较多，但不少制度的制订和修订不符合实际和经济社会发展要求，存在明显不对称性，针对性不强，造成执行效果低、执行难度大、发挥作用小。如办公经费制度、办公用房制度、工作补贴制度、公车改革补贴制度等。二是监督制度不适应性问题。有些制度规定制订出台较早，随着时间的推移，情况出现较大变化，存在明显不适应性，实践执行中显得乏力。例如反“四风”问题，本来治理起来就“事多面广”、难监督难问责，当前又花样翻新，走进“青纱帐”，穿上“隐身衣”。如新出现的“公款吃喝进农庄”、“带彩娱乐进家庭”、“电子礼品卡”、“快递送礼”等。三是监督制度配套性不够。虽然出台了不少规定、禁令，但有的缺乏配套规定、细则或者具体追究办法，实际工作中可操作性不强。
3、“三转”定位处于模糊层面。一是主管不主业问题突出。总体来看，中央、省、市纪委推进“三转”力度大、速度快、成效好。但基层纪委在推动部门和乡镇纪检机构落实“三转”要求上，工作进展慢、起色不大。目前，我市基层绝大多数部门和乡镇纪委书记、纪委副书记及纪委委员，除主抓纪检监察工作外，同时还分管环境整治、美丽乡村、城乡建设、征地拆迁、殡葬改革、包片包村等其他业务外工作。工作重心往往不在主业上，参与的领导小组多、事务多、检查多，纪检监察主业成了“副业”；二是多方牵制难以做到聚集主业。按照上级要求，纪委必须退出许多原来出面牵头的工作事项，变直接监督为再监督，但不少党政机关及其职能部门受思维定势和工作惯性影响，总是认为有不少工作需要纪委抛头露面、冲锋陷阵，才能显得力度大、措施硬，安全系数高。因此，对纪委的退出表示不理解不支持，造成纪委的“退”与职能部门“进”的程度力度不一致，对接措施跟进不及时。如行政服务中心管理、招投标监管、扶贫项目审定等等。
二、基层纪委落实监督责任存在问题原因分析
1、监督同级党委存在明显现实障碍。就目前管理体制而言，基层纪委在人、财、物等各个方面还隶属于地方党委、政府属地管理，对本地本单位发生的问题，工作畏难情绪多，不能有效发挥派驻监管作用。主要存在三个障碍：一是思想上有障碍。纪委书记作为党委班子成员，“一口锅”里吃饭，监督主体在人、财、物等方面长期严重依附于监督客体，大多数基层纪委书记把履行同级监督职责与服从同级党委领导剥离开来，过多地强调服从服务，严重忽视监督，“怕得罪人、怕丢选票”的思想门槛难以逾越，不愿、不想、不会、不敢大胆履行同级监督职责。二是制度机制上有障碍。党章党纪等法规制度都明确规定了监督要求，但地方配套的监督制度不完善、未跟进，缺乏操作性强的实施细则，同级监督没有抓手、缺乏依据，“抓与不抓一个样、抓好抓坏一个样”的现象普遍存在。三是实践层面上有障碍。不少基层主要领导干部在口头上接受监督，但是在思想和行为上却设法规避监督；领导班子成员与内部纪检监察干部之间产生一种“防备”心理，工作联系少、思想交流少、生活交往少，基层纪检监察干部“边缘化”的现象比比皆是，制约了基层同级监督职能作用的发挥。#p#分页标题#e#
2、浓厚的乡土文化与人情关系的制约影响。我国传统文化对国民影响十分深远，行政区划的地域空间越往下越小，各种人情关系越来越紧密。尤其是在县、乡、村，基层纪委和监督问责对象的关系相对较近，面对浓厚的“熟人社会”环境，很难抹得开面子，对监督、追责畏首畏尾，拉不下面子，怕得罪人。这种浓厚的传统文化氛围、乡土文化环境和“熟人社会”的人际关系，对党委的主体责任和纪委的监督责任，乃至市县两级的巡察工作，都有长远、现实和潜在制约与影响。
3、二级机构的特点致使压力传导层层递减。很多基层部门如教体局、交通局、人社局、食药局、卫计委、农业局等都分设了数量不少的二级机构，这些二级机构的级别虽然偏低，但却具有点多面广、布局分散、人数众多、规模庞大、难以管理等特点，相当于人体的“神经末梢”，认知感觉和实际效果难免大打折扣。同时，由于多种原因，众多二级机构几乎都不设置纪委组织和专职纪检干部，即上级纪委二级机构没有根基，普遍缺少“眼睛”和“耳朵”，成了“瞎子”、“聋子”。如，**县教体局是个比较大的部门，设有二级机构在我市各地各单位近30个，共有中小学教职员工27000多人，在校学生10多万人，又没有纪委组织和专职纪检干部，很难经常开展监督执纪问责工作。类似的二级机构还有很多，上级关于“两个责任”的总体要求和文件精神只能是逐级传达贯彻和落实；而在逐级传达贯彻和落实的过程中，就极有可能会出现压力、重力和效率、效力层层递减、逐渐减弱的情况，最后变得无声无息，不了了之。
4、垂直单位的特殊情况成为压力传导盲区。在基层管辖的区域内，还有不少上级党政部门、职能部门、业务部门设置的直属机构和单位，如各种办事机构、派出机构、特设机构以及其他直属机构等等，从中央到省市县都有。这些垂直机构和单位的人财物和业务工作，都是直接听命于各自的上级，但是，由于时空上的距离，上级又很难做到直接监控；而县乡两级党委纪委权限较低，有些公共事项还需要垂直机构和单位的支持，因此，也不愿意去主动过问人家的事情，从而导致这些垂直机构和单位成为“天高皇帝远”的“三不管”单位。特别是乡镇的“两个责任”职能缺失比较普遍，许多站所属垂直管理，即所谓的条条管理，人、财、物都是由上级统管，存在着“管得住的看不到，看得到的管不住”，乡镇党委政府即使出面提醒一下，也是常常被垂直管理单位视为耳边吹一下风而已，根本不当回事儿。
5、纪检干部交流缓慢导致工作动力不足。在县乡纪监察机关中，干部总人数远远超过组织、宣传、政法等常委部门。但在干部交流任用上，纪检监察机关不如其他常委部门干部交流得快，很大程度上挫伤了纪检监察干部的工作积极性。特别在乡镇纪检干部中，有些纪委书记尤其是纪委副书记、纪检专干基本没有调整过，许多乡镇纪检干部在一个地方连续工作5年、8年，甚至十几年以上，既没有进行过职务调整，也没有进行过异地交流，看不到进步的希望和空间，导致内心产生“疲倦感”“懈怠感”，工作热情和自身动力不断消减。
三、破解基层纪委监督责任落实难题的有效举措
（一）创新监督方式
1、修改完善监督责任实施规定。要着力加强过程监督，把过程监督作为最重要的监督方式与监督手段，真正体现抓早、抓常、抓小，抓具体、具体抓，经常抓、抓经常。要建立健全预防约谈机制，找准日常监督“突破口”“切入点”，防止“雷声大、雨点小”、工作打不开局面、形式大于内容等问题。要有针对性的开展约谈会，探索从源头上治理和预防“四风问题”，一是针对重点领域不正之风高发现状，结合一段时期发案趋势，深入剖析原因，与基层党员干部进行集体恳谈；二是对发现个性问题进行个别约谈，约请有关单位党委（党组）负责人共同查找管理上存在的问题，以提个醒、打招呼、亮“红灯”、发送书面预警等方式预防问题发生；三是将约谈工作机制进一步规范化、制度化，制定出台党委纪委约谈工作办法，有效预防问题发生。研究制定增加日常监督检查评价在年度考核评价中的比重，使检查考核工作不仅有总体判断，更有细节评价和量化标准，让监督责任指标体系成为落实“两个责任”的“金箍棒”。
2、探索建立常态化立体式检查考核模式。一是建立基层纪委定期汇报研讨落实“两个责任”工作机制。基层纪委要以书面报告、工作例会等形式，定期汇报研讨落实“两个责任”落实情况，交流好的经验和做法，探讨存在问题和办法，督促“两个责任”全面落实。二是建立市县巡察落实“两个责任”情况评价及结果运用机制。坚持把党委履行主体责任、纪委履行监督责任情况作为市县巡察重要内容,督促各责任主体认真履职。同时，探索建立“日常检查、巡视监督、专项巡查、重点监督”常态化立体式检查考核模式，完善经常性监督检查制度，并注重对巡察结果的研究与运用。三是要建立完善日常监管工作机制。盯住关键节点，解决具体问题，在抓小、抓早、抓细上下工夫，加强和改进监督的形式、途径、方式，深入了解基层各部门尤其是重点部门“两个责任”落实情况。#p#分页标题#e#
3、构建全方位的监督网络体系。一是要深化党委权力公开透明运行工作机制。加强县、乡、村党务、政务、财务透明公开，研究探索具体有效的方式方法，全面保障党员、群众知情权、参与权、监督权。二是要运用好“互联网＋”监督模式。建立党风政风电子网络监督系统，通过互联网向社会公开党务、政务、财务及各项办事流程，并将系统网络与各县（区）纪委的电子监察系统相链接，同时在各县（区）直与乡镇单位便民服务中心设立终端，使普通党员群众可以通过电脑触摸屏查询或办理有关事项，对基层党风政风况进行客观真实评价，及时举报基层党员干部违纪问题，实现对党政权力运行的有效监察、预警、纠错和责任追究。
（二）强化警示教育
开展警示教育是基层党委纪委加强反腐倡廉建设采用的重要形式和主要抓手。根据社会心理学原理提示，人与人之间的关系越近，其关注度越高，记忆性越强；反之亦然。因此，在基层党员干部中开展警示教育，必须注重内容贴近内心，才能产生实质性效果。具体来说，就是警示教育内容中的人员和事情，应当是基层党员干部比较熟悉的甚至是认识的人和事。尽量采用发生在基层党员干部身边的人和事，来以案说法、以案讲纪，教育的效果应该更好些。如宁陵县纪委组织职务相近或工作环境相似的相关部门的党员干部特别是党员领导干部到法庭现场旁听县法院公开审理的公职人员职务犯罪案件，组织50余名乡村干部全程旁听村委干部贪污扶贫款案件审理过程，开展面对面、零距离的警示教育，以案示警、以案促教，用“看见熟悉,听着明白”的方式,让每个参加旁听的党员干部切身感受到违规违纪、违法犯罪的严重后果，敦促他们牢固树立廉洁从政意识，不断提高拒腐防变能力，收效非常明显。同时，县纪委又专门下发了《关于开展“警示教育进法庭”活动的通知》，将此项工作予以制度化、常态化，切实将预防违纪违法关口前移。因此，在开展各类警示教育活动前，一定要注意让内容“接地气”，注重内容的本土化和针对性。
（三）严格问责机制
1、健全完善责任追究机制。要结合工作实际，制定出台切实管用的责任追究实施办法，准确区分党委主体责任与纪委监督责任、个人责任与集体责任、直接责任与领导责任的政策界限，形成有错必纠、有责必问的责任追究制度。要分清主次抓住重点，就责任追究的重点对象而言，以抓领导干部为重点；就各级领导班子而言，以党政领导班子为重点；就各部门领导干部而言，以重要岗位的主要领导干部为重点。深化研究制定落实中央关于“一案双查”规定的具体措施，细化相关要求和具体内容，做到既查清当事人的违纪违法行为，又查清当事人所在党政组织及其主要领导干部和分管领导干部在主体责任方面的失职渎职问题，切实解决“不敢追究”、“不想追究”、“不愿追究”等实际问题，切实增强党委纪委领导干部履职尽责的自觉性和积极性。
2、严格实行倒逼式追责机制。凡是对领导不力、不抓不管而导致不正之风长期滋生蔓延，或者屡屡出现重大腐败问题而不制止、不查处、不报告的，严肃追究责任，真正做到有责必究，追究必果。要把党风廉政建设责任制和领导干部问责制结合起来，实施责任追究倒查制，出了问题从严从快处理，层层追究责任；要杜绝以经济处罚为由，逃避执纪，或以集体决策失误为由，逃避个人责任；要宽严相济，区别对待，把出了问题积极查处与出了问题遮遮掩掩的责任分开，凡是对职责范围内发生的问题进行掩盖、袒护，或者干扰、阻碍责任追究调查处理的领导干部，必须作为责任追究的重点对象；要充分调动领导干部履职尽责的自觉性和积极性，特别是党政“一把手”切实履行“一岗双责”的责任意识和担当精神。如示范区党工委和纪工委，扎扎实实地开展“四个不为”专项治理活动，敢于向懒政怠政行为坚决问责；对执行不力、不落实责任的党员干部，该约谈的约谈，该问责的问责；对不敢抓、不敢管，尸位素餐、碌碌无为，造成恶劣影响的，坚决采取纪律处分和组织处理，该处分的处分，该撤职的撤职，并对为官不为的典型坚决进行公开曝光。
（四）整合盘活纪检监察干部队伍
1、建立纪检干部队伍循环调整机制。提高纪检监察机关合理使用干部的灵活性：探索建立纪检监察干部进退留转运行机制，工作出色的推荐到更高的领导岗位，不适合纪检监察工作的予以转岗交流；建立纪检监察领导干部后备干部库机制，为纪检监察系统储备优秀人才；根据工作需要和干部德才条件，将民主推荐与平时考核、年度考核、一贯表现和人岗相适等情况综合考虑，充分酝酿，防止把推荐票等同于选举票、简单以推荐票取人；市县党委纪委要根据工作实际，制定出具体可行的考察标准，对纪检监察干部首先要突出考察政治品质和道德品行，深入了解其理想信念、政治纪律、坚持原则、敢于担当、开展批评和自我批评、行为操守等方面情况；注重考察工作实绩，深入了解履行岗位职责、推动和服务“两个责任”的实际成效；建立派驻机构纪检监察领导干部职廉分述机制和“双向”考核机制，确保对纪检监察干部业务联系更加紧密，综合评价更加全面；建立健全内部监督制约机制，强化对纪检监察干部的日常监督管理，努力打造一支忠诚、干净、担当的纪检监察干部队伍。
2、注重拓宽纪检干部成长发展空间。对从事纪检监察工作时间较长的乡镇基层干部在级别和待遇上给予关心，在达到一定工作年限情况下，给予解决正科或副科职级待遇。在干部职级方面，建议按照县级纪检监察机关设正科级和副科级纪律检查员、监察员的相关规定，基层配备比例一般应当参照县级纪检监察机关乡科级领导职务职数的50%比例要求，最好由省市党委纪委督促协调组织部门正式发文予以落实到位。
3、着力提升纪检干部整体能力水平。目前，随着内设机构调整不断推进，纪检监察主要力量逐步聚焦到纪律审查工作上。尤其是在今年党委纪委换届以后，转岗到基层纪委工作的领导干部大多数属于新手，从年龄上看，多数属于80后一代；从工作资历上看，多数没有接触过纪检监察工作，业务工作不熟悉，更谈不上对案件查办工作的经验和突破疑难复杂案件的能力，因此在政治素质和业务素质两个方面都亟需转型升级。对此问题，省、市纪委应当引起高度重视，需要多措并举，力争在中纪委、省纪委、市纪委、县（区）区纪委和市、县（区）委党校尽快举办专题培训班，特别是针对执纪监督方面的实践问题，开展一系列业务知识及查办案件的技巧和程序方面的专业培训，使更多的基层纪检干部能够尽快提高自身的业务能力和办案水平，更快适应纪检工作需要。还可以出台相关政策，积极创造条件，以挂职交流等方式，开展干部上挂锻炼交流，促进新任纪检干部在挂职交流中学习经验，提高见识，增长才干。
