关于强化审计业务质量控制的思考
审计质量是审计工作的生命线，是审计机关生存和发展的基石，事关审计事业兴衰成败。党的十八大以来，党和国家更加重视审计工作，把审计监督纳入党和国家监督体系重要组成部分，国务院《关于加强审计监督意见》、中办发58号文件进一步明确了新时期审计工作的新定位，赋予了审计机关维护秩序、推动改革、推进法治、促进廉政、强化问责、保障发展等重要职责和任务，对审计工作提出了新的更高要求。面对新形势新任务，审计机关应当积极主动作为，乘势而上，不断开创审计事业发展新局面。今年以来，**省审计厅主动顺应时代潮流和审计工作面临的新形势新任务新要求，深刻领会“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局以及“五大发展理念”、“供给侧结构性改革”、“三去一降一补”任务的科学内涵，提出了“参谋有道、服务有方、监督有力、整改有效、创新有为”的审计工作新理念和“3363”审计工作新思路，其中把牢审计质量生命线，着力加强“三项建设”，即加强审计工作法制化建设，加强审计管理精细化建设，加强审计结果运用长效化建设，是“3363”审计工作新思路中的一项重要内容。本文围绕学习贯彻上述目标任务，重点对强化审计业务质量控制、落实质量责任这一具体内容再做思考，以求进一步推动审计机关质量控制体系的建设和落实，强化质量和责任意识，不断提升审计工作质量和水平。
一、审计质量控制及其制度建设
我国审计质量广义上指审计组织从事各项工作的优劣程度，具体包括审计过程质量和审计结果质量。狭义审计质量指审计项目的实施效果以及审计机关出具的审计结论与审计准则、审计目标相符合的程度。综合质量观认为审计质量总体上反映了审计人员的专业胜任能力、尽职尽责情况、发现报告问题的能力。审计质量控制是指审计组织及其人员为实现审计质量目标，按照规定的审计标准进行审计质量管理的有机整体活动。审计机关为使其所承担的工作能够按照审计的基本原则进行，实现既定目标，就必须实施质量控制，通过质量控制，可以降低风险，促进审计工作的发展，使审计工作不断适应新形势变化要求。
国家审计准则明确要求审计机关应当建立审计质量控制制度，实行审计组成员、审计组主审、审计组组长、审计机关业务部门、审理机构、总审计师和审计机关负责人对审计业务的分级质量控制体系以及各层次的质量控制责任，并对审计机关及其人员执行审计业务基本程序作了系统规范。刘家义审计长曾强调指出，要加强审计过程控制，加强组织领导，领导干部要坚持深入一线，做到决策科学，要求明确，指挥有力。要落实分工和责任，把责任细化到完成时限、质量标准、进度要求和工作实效上，确保审计实施每一个细节的责任都能落实到人。要强化各环节控制，将方案制定、现场实施、质量检查与责任追究结合起来，高标准制定并严格执行审计方案，确保实施中不偏离、不走样、不架空；规范审计取证，做到有关联、讲程序、重事实，形成能支撑审计结论的证据链条；加强审计审理和质量检查工作，探索对重大项目的审计实施过程进行跟踪审理，提高质量控制效果。审计署2013年印发的审计现场管理办法，进一步细化和明确了现场审计工作程序及有关具体要求，审计组长、审计组成员对现场审计管理及工作质量责任。国家审计准则和审计现场管理办法对各级审计机关加强审计业务质量管理控制提供了指导和具体标准。
近年来，**省审计厅为加强审计质量控制陆续引发了印发了“审计移送处理事项管理办法”、“审计组若干重要事项操作指引”等一系列制度文件；通过加强对审计项目的审理、跟踪检查和定期通报审计机关审计业务质量情况，评选优秀审计项目等措施，不断强化审计质量控制措施，规范审计行为。最近，**省审计厅为进一步贯彻落实中办发58号文件精神和审计署的相关要求，强化全省审计机关审计质量管理，细化和落实审计质量控制责任，制定了“**省审计项目计划管理办法”、“**省审计质量岗位责任及过错追究办法”等4项制度文件，进一步加强和完善了审计质量控制制度，为统筹谋划全省审计工作，提高审计工作质量提供了制度保障。
二、 审计质量控制过程及存在的主要问题
审计质量控制是一个系统工程，表现在审计工作的各个方面，贯穿审计作业过程的始终。本文按照审计业务工作流程，主要对审计项目计划的编制、审计实施、审计报告及整改三个阶段的过程质量控制做一阐述。
（一）审计计划编制。审计项目计划是审计机关审计监督工作的轴心，是指导审计机关业务活动的主要依据，编制好审计项目计划对审计机关业务质量有着至关重要作用。国家审计准则要求，审计机关应当根据法定的审计职责和审计管辖范围，编制年度审计项目计划。年度审计项目计划应当服务大局，围绕政府工作中心，突出审计工作重点，合理安排审计资源，防止不必要的重复审计。编制年度审计项目计划，要按照审计全覆盖的要求，注意做好中长期审计项目规划和年度审计项目计划的有序衔接，做到有深度、有重点、有步骤、有成效地推进对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况的审计全覆盖。
审计机关年度项目计划应由内部计划管理部门或专职人员负责具体编制，主要应当进行以下工作：
1.调查审计需求，初步选择审计项目。通过了解、掌握、研究宏观经济信息和政策动态，走访有关部门，召开专家学者咨询会，征求内部机构和下级机关意见等，广泛开展调查研究，收集对审计工作的需求，初选审计项目。
2.对初选审计项目进行可行性研究，确定备选审计项目及优先顺序。重点研究以下内容：一是与审计项目相关的法律法规和政策；二是相关部门、单位的管理体制、组织结构、主要业务等情况；三是相关部门、单位的财政、财务收支状况及结果；四是相关的信息系统及电子数据情况；五是管理和监督机构的监督检查情况及结果；六是以前年度审计情况等。对年度必审项目，审计机关可以不进行可行性研究。
3.评估审计机关可用审计资源，确定审计项目，编制年度审计项目计划。重点评估以下内容：一是项目的重要程度，如在国家经济和社会发展中的重要性、政府行政首长和相关领导机关及公众关注程度、资金和资产规模及上级审计机关要求等；二是项目风险水平，评估项目规模、管理和控制状况等；三是审计能够达到的预期效果；四是审计的频率和覆盖面；五是对审计力量等资源的需求情况。根据评估情况，确定审计项目，编制年度审计项目计划草案，经审计机关审定后，报经本级政府行政首长批准并向上一级审计机关报告。年度审计项目计划一经下达，审计项目组织和实施单位应当确保完成，不得擅自变更。
当前审计项目计划编制中存在的主要问题是：计划编制不科学，重点不突出。有的对审计需求调研论证不充分，计划编制带有一定的随意性，未能起到审计业务的指导和轴心作用，有的未能紧紧围绕党委政府中心工作、事关经济社会发展全局的重大事项和涉及人民群众切身利益的重大问题调查和选择审计项目，造成审计工作重点不突出，审计作用发挥不明显；审计项目计划的安排上缺乏科学系统性，有的针对同一审计对象安排不同审计事项或分别由不同单位实施，造成多头重复审计，审计效率不高；审计项目计划约束力不强，流于形式。一些审计机关不顾审计资源状况，盲目追加年度审计项目计划，造成完成的审计项目数量很多，但质量普遍不高，精品项目几乎没有，同时由于项目太多，审计资源及时间配备不足，导致重大事项未能审深审透，加大了审计风险。
（二）审计实施。审计实施是审计项目的核心阶段，也是影响审计质量的关键阶段。审计实施阶段应主要做好以下工作：
1.审计机关应当在实施审计项目前组成审计组，按照任务量、复杂程度及目标要求，科学合理配备审计资源，审计组实行审计组组长负责制。
2.审计组对拟审计事项进行前期调研分析工作。首先应对被审计单位的工作职责和工作目标、管理体制、财政财务隶属关系、外部环境及制约因素、电子数据的可获取程度以及审计事项的风险领域进行调查了解，取得必要的财务数据和其它相关数据资料，并分析复核所获取的资料；其次对被审计单位内部控制及执行、信息系统控制等情况进行调查评估。
3.审计组根据调查了解情况，评估被审计单位存在重要问题的可能性，确定审计事项及应对措施，设计和编制目标明确、内容具体、操作性强、对项目实施具有实际指导意义的审计实施方案。审计实施方案应明确审计目标、范围、内容和重点，人员分工及审计策略等内容，对重要审计事项应分派有经验的审计人员和安排充足的审计时间。审计实施方案编制质量直接影响审计项目质量。审计组长是审计实施方案编制质量的第一责任人，应高度重视并下大气力编制出高质量的审计实施方案，谋画和设计好审计现场工作路线图，审计机关业务部门和分管领导应对审计实施方案进行审批把关，确保审计实施方案符合审计工作目标和质量要求。
审计组在审前调查和方案编制中常见问题：审计调查不充分，存在走过场现象，不能为编制科学、合理审计实施方案提供依据；审计实施方案编制不科学，确定的审计目标不明确，重点不突出，措施不具体，可操作性不强，确定的审计内容和事项与被审计单位实际情况不相符，造成方案与实施两张皮现象，不能起到指导审计现场工作、确保审计目标实现的作用。
4.实施现场审计。此时进入实质性审计阶段，审计人员通过运用专门的审计技术方法，对被审计事项进行检查，并获取审计证据，得出审计结论。在审计实施阶段，围绕审计目标，严格落实审计实施方案的各项任务，获取合法、充分、恰当的审计证据，确保审计结论客观准确，经得起时间、历史的检验，是该阶段质量控制的重要环节。国家审计准则要求，审计证据应具有适当性、充分性，即获取的审计证据真实可信、充分完整，且与审计事项及其具体审计目标之间具有实质性联系。审计实施过程的质量控制是全部审计项目质量控制的核心，在编制好审计实施方案的基础上，扎实有效地做好审计实施阶段的质量控制对提高整个审计项目质量起至关重要作用。审计组组长及主审、审计组成员对审计实施阶段质量控制各负有重要职责。审计组组长主要职责是组织实施审计工作并确保完成审计实施方案所要求的各项工作内容，并进行有效的现场管理;审计组成员主要职责是围绕审计目标，按照审计程序和审计实施方案实施审计及取证，对可能存在的重大违法违纪行为，除施以必要的审计程序外，经批准还应追加特别的审计程序扩大检查范围，如调查被审计单位外部单位（机构）、查询被审计单位或以个人名义在金融机构的账户等获取相关证据。同时要求审计人员真实、完整地记录审计过程，使未参与该项业务的有经验的其他审计人员能够理解其执行的审计措施、获取的审计证据、作出的职业判断和得出的审计结论，并对审计记录编制质量负责。
审计实施过程中常见问题是：未按照审计实施方案确定的审计事项实施审计，导致既定的审计目标未实现；审计证据不充分、证明力不强，审计结论不准确；对一些问题的反映只停留在表象，只见树木不见森林，对重要的审计事项未能审清审透；有的经济责任审计责任界定和评价依据不足，未严格按照两办规定区分领导责任、主管责任和直接责任，评价内容没有审计证据支撑，带有一定的随意性；有的对查出的问题隐瞒不报或不如实报告，对审计发现的重大违法违纪线索或应移送有关部门处理处罚的问题，未按规定办理移送处理，或避重就轻，或采取自行处理办法；审计工作底稿编制不规范，审计记录不完整等。
（三）审计报告及整改
1.审计报告。该阶段的主要工作是：审计组对审计工作底稿所记载的审计结果资料进行归类、分析、整理，对审计事项作出综合评价，撰写审计报告并征求被审计单位意见，根据被审计单位意见核实修改审计报告，业务处复核并讨论修改审计报告等文书，审理机构审理并提出审理意见，审计机关业务会议审定审计报告，审计机关向被审计单位出具审计报告及审计决定。
审计报告是审计项目实施效果的集中体现，撰写好审计报告是该阶段的一项十分重要工作。国家审计准则要求，审计报告应当内容完整、事实清楚、结论正确、用词恰当、格式规范。审计报告中的评价意见，应围绕审计目标，以审计认定的事实为基础，在防范审计风险的情况下,从真实性、合法性、效益性方面提出；审计评价意见与查出问题要一致；应当只对所审计的事项进行评价，对审计过程中未涉及、审计证据不适当或者不充分、评价依据或者标准不明确以及超越审计职责范围的事项，不发表审计评价意见。审计查出问题和处理处罚意见是审计报告的重要组成部分，审计组应在查清审计具体事项的基础上，全面、完整和准确的反映被审计单位存在的问题并对问题进行定性，同时严格依照国家法律法规提出处理处罚意见。
审计报告常见问题是：审计报告内容不完整,要素不全;审计评价意见不客观、缺乏针对性和证据支撑,尤其对审计中未涉及或超越审计职责范围的事项进行评价；审计问题定性不准确，处理处罚意见不恰当，应当依据有关规定作出处理的，不提出审计处理意见，也不下达审计决定书；审计建议针对性、操作性不强。
2.审计整改。审计整改是审计监督成效的具体体现，国家审计准则要求审计机关建立审计整改检查机制，督促被审计单位其他有关单位根据审计结果进行整改。其主要工作是：审计组在审计实施过程中，及时督促被审计单位整改审计发现的问题
；被审计单位在审计机关出具的审计报告、审计决定执行期满后，向审计机关报送审计整改情况，审计组对被审计单位报送的整改结果及相关证明资料进行审核；负责审计整改的督查机构现场检查督查被审计单位及其他有关单位对审计发现问题的整改情况，确保审计问题得到整改，并逐一到位。
审计整改中存在的主要问题是：一些业务部门及其人员存在重审计轻整改现象，对被审计单位整改情况监督不力、审核把关不严，造成被审计单位对审计发现的一些问题未能整改或整改不到位，有的甚至虚假整改，影响审计监督效果和审计决定的严肃性。
三、加强审计项目质量控制、提高审计质量的途径
（一）强化质量意识，细化业务管理，靠实管理责任。审计机关应进一步建立健全审计质量控制体系，树立精品意识，细化控制措施，严格考核管理，落实质量责任。
一要加强审计项目计划管理。做好审计计划编制基础工作，建立健全审计对象数据库，加强计划编制前期调研论证，科学合理编制审计项目计划，提升计划针对性、有效性和执行力；创新审计组织方式和技术方法，科学配置审计资源，统筹谋划和组织实施好涉及全局的重大审计项目，努力做到审计覆盖面“广”、反映情况“准”、查处问题“深”、原因分析“透”、措施建议“实”，充分发挥审计的建设性作用。
二要加强审计现场管理。牢固树立质量和责任意识，加强审计项目现场精细化管理，每一个审计项目都要努力做成“精品项目”、“优秀项目”。要按照国家审计准则的要求，进一步细化和靠实审计质量责任，求精、求细、求实做好每一个审计项目。审计组组长及主审应加强审计现场质量管理，及时检查审计组成员工作进度及质量情况，发现问题及时纠正或请示报告，遇有审计目标、重要审计事项等重大变化时，应当及时调整审计实施方案，确保重点审计内容审深查透，不遗漏相关情况和重大问题。相关业务部门应加强对审计组的审计工作的指导、监督，及时发现和纠正审计组工作中存在的重要问题，有效促进审计项目质量和工作效率。审计组应当严格按照审计准则相关要求起草审计报告等文书，审计业务部门、审理机构、相关部门应对审计项目材料及审计报告等文书认真审核把关，审计机关分管领导应认真审定审计报告，确保审计报告、审计决定书和审计信息等文书质量符合审计法及实施条例、审计准则的要求，充分体现审计成果。
三是加强审计项目的复核审理工作。要严格落实对完成的审计项目“审计组复核、业务部门审核、法规部门审理、审计机关业务会议审定”的质量控制制度。各级审计机关要配齐配强审理力量，将综合素质高、审计业务精、原则性强的同志及时充实到审理队伍中，真正担当起审计质量管理控制“体检师”、“修理工”的重任，把好审计项目质量的最后关口。
（二）加强审计能力建设，弘扬“严”和“实”的工作作风
审计干部能力不足，是当前制约审计事业发展、影响审计质量的一个重要因素。因此，必须下大力气加强业务学习和相关知识的学习培训，不断提升审计人员的综合素质和审计能力水平，积极适应审计工作新常态。尤其是要强化对审计法及其实施条例、国家审计准则的学习掌握，要使其内化于心，外化于行，对国家审计准则不但要熟记而且要善于应用；要强化法治思维，严格在法定职权范围内开展审计工作，做到依法审计、依法定性、依法处理，切实做到审计程序合法、审计方式遵法、审计标准依法、审计保障用法，确保审计质量经得起时间、历史和法律的检验；要积极主动顺应大数据时代对审计技术方法的挑战，加快大数据审计平台建设，着力培养大数据审计技术人才，推进数据化审计方式，向科技要质量、求效率、提水平。
围绕能力建设，打造“强精实严”审计队伍，是审计工作实现服务大局、创新发展的目标的创新举措。按照“强精实严"的要求，大力弘扬“实”和“严”的工作作风，着力锻造“谋划有方、提笔能写、开口能讲、问策能答”的能力，是提高审计质量和水平的有效途径。当前各级审计机关要结合开展的
“两学一做”教育和省审计厅党组提出的“强精实严”审计队伍建设要求，继承和发扬审计工作优良传统，弘扬严和实的工作作风，把审计工作“实高新严细”的具体要求始终贯彻到工作全过程及各个环节中，对每一具体事项都做到事实清楚、证据充分、数字准确，结论及处理恰当，确保高质量完成好每一个审计项目。
（三）加大审计质量检查及问责力度
各级审计机关要不断创新质量管理思路和方法，建立完善审计质量管理和检查考核机制制度。定期开展审计项目质量的检查，定期通报质量检查结果，总结经验，查漏补缺，对存在的质量问题，要按照审计法律法规和国家审计准则的要求及时纠正。要严格落实全员、全过程质量控制和责任追究制，促进强化质量意识、责任意识、风险意识；加大审计质量责任追究力度，对发现的严重审计质量问题，要按规定严肃追究有关责任，切实做到有责必尽，失责必究。
