关于破解基层审计取证难问题的几点思考
根据《中华人民共和国审计法》规定，国家审计机关审计人员应通过审查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告，查阅与审计事项有关的文件、资料，检查现金、实物、有价证券，向有关单位和个人调查等方式进行审计，并取得证明材料，形成审计证据。审计证据是审计人员对被审计单位做出证明性结论的依据，是保证审计项目质量的关键。但在日常审计工作中，审计人员却常常面临审计取证难的尴尬，基层审计机关尤甚。本文笔者结合自身基层审计实践经验，在对个人实际工作中所遇到的取证难点进行总结的基础上，浅谈几点关于破解基层审计取证难问题的个人思考。
一、基层审计取证难问题的三大具体表现
（一）基层审计取证“调查难”
受种种客观条件限制，基层审计机关在下乡审计调查、延伸审计调查等方面存在一定的困难。一是受基层地区交通、地形等地理条件限制，审计下乡调查取证难。基层审计部门多处于当地县市城区，而审计项目实施过程中一般都要对下属乡镇甚至是行政村、农户等进行审计调查，有时甚至需要深入田间地头、乡镇村落、深山老林等偏僻地区，随着公车改革行政公共用车的取消，对于没有购车条件、没有驾驶证的基层审计人员而言，在交通出行方面存在不便，存在下乡取证调查难的问题。二是审计手段有限，且基层审计覆盖面广而杂、审计证据形式多样，存在基层审计调查难深入的问题。与公检法、纪委等执法执纪部门相比，基层审计机关在审计手段方面受先天限制，强制性手段有限，不利于审计工作深入开展；同时，在专业技术方面亦受制约，审计部门相对而言财会专业人员较为集中，而法律、计算机等专业技术性人才匮乏，尤其是在国土、自然资源资产等审计项目方面受限明显，部分审计事项难以查深查透。三是由于人员配置少、人力薄弱等限制，审计延伸调查取证难。一个审计项目除了涉及被审计单位外，为了将审计疑点查深查透，往往还需要对被审计单位下游、业务周边单位等进行延伸审计，但是往往由于基层审计机关人员有限、时间紧张、专业知识限制、延伸单位不配合等客观因素制约，尤其是涉及私营企业、个人等不属国家审计范围的单位和个人时，对方不予配合、不予协助，审计机关没有相对有效的应对手段，难以有效实施对延伸单位的审计调查。
（二）基层审计证据“签证难”
审计人员经过调查取证程序获取审计证明资料后，从审计证明资料转化为审计证据，还需要被审计单位、被调查对象等相关方对审计取证单进行签字确认，才能最终形成审计证据。但这个过程中审计人员也往往面临审计证据签字确认难的境地。一是询问笔录签字确认难，被调查人在接受口头询问、审计工作人员做笔录后，需要被调查人对所陈述事实进行签字确认的时候，被调查人往往突然心生警惕，产生思想顾虑，对之前所阐述事实或是找借口改口推翻，或是全盘否认，要求删改，或是直接拒绝签字、盖章等，辛苦谈话获取的信息无法形成合法有效的审计证据。二是被审计单位签证难，审计人员经过审计分析获得一系列证据性材料，在需被审计单位签字盖章确认阶段，却往往面对被审计单位各种推诿、拖延等情况，造成该情形的原因除部分问题确实需要时间进一步核实外，对审计发现的部分问题被审计单位因怕追责担责等顾虑而各种推脱，部分少数人站在小集团的利益立场，认为审计就是找茬，在思想和态度上不能积极配合，能拖就拖，或是以请示领导、相关人员不在、资料年代久远遗失等为借口拖延，有的甚至无限期搁置取证资料、拖延签证时间，审计工作人员又无相关强制性手段可取，严重影响了审计项目计划进度。三是部分审计证据的签证对象存在模糊性，各相关部门之间相互推诿，不配合签证。基层部门尤其是在乡镇层级，有时所涉审计主体受双重领导，比如自然资源资产审计项目中，乡镇土管所不仅受上级部门管理还受本级监管，审计发现的土地资源管理方面的问题签证时，土管部门和乡镇政府之间有时存在相互推脱的现象，有时只有双重领导的一方签证，另一方拒绝签字确认，难以形成完整的审计证据链。
（三）基层审计取证成果“保全难”
在审计调查的基础上，经被审计单位签证确认形成最终的审计证据，但在审计调查、签证过程中，有时也存在审计成果难以保全、前期审计取证半途而废的情况。一是由于信息不对称等先天优势，被审计单位故意隐瞒证据资料，增加了审计取证难度，即使审计人员通过初步审计程序取得审计疑点等审计成果，但若无法进一步取得审计资料并求证核实，亦难以形成审计证据。在审计项目实施过程中，被审计单位处于主动地位，审计机关及其工作人员处于信息不对等的劣势处境，且被审计单位及被审计责任人没有取证、举证的义务，在审计疑点调查过程中，被审计单位往往出于自身利益考虑而不主动提供、甚至是转移、篡改、故意隐瞒、藏匿、毁灭相关证据资料，给取证带来很大的阻力和麻烦，增加了审计人员的工作量和取证难度，有时审计因为人力薄弱、时间紧促、审计证据有效性和完整性不足等原因不得不放弃深究。《中华人民共和国审计法》虽然规定“有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计机关反映情况，提供有关证明材料”，但并未明确在对方不积极配合的情况下，审计机关可以采取的强制手段，在实际审计实践中仍然面对取证难、成果保全难的问题。二是被审计单位相关责任人说情或是地方领导压力等因素，导致审计发现的部分审计疑点或问题被叫停不予深究，致使前期已经取得的审计成果付诸东流。一方面，县（市区）审计机关处于我国审计体系的最末端，不仅对上级部门负责且受地方政府领导，在人、财、物等方面接受地方管理，审计独立性有限；另一方面，基层审计机关具有基层行政体制固有的局限性，受基层行政圈层小且人员相对固定的大环境影响，“亲信”文化和“地方性”特征明显。部分被审计单位责任人面对审计发现的问题，有时抱以侥幸心理而“说情”，试图将问题“就地消化”，而碍于地方小圈子“低头不见抬头见”的人情关系或是地方领导压力、地方利益集团等种种复杂因素影响，部分审计疑点或问题在审计调查期间或签证阶段就被“拿掉”，前期审计成果付之东流，难以有效发挥审计监督作用。
二、基层审计取证难问题的破解对策建议
（一）优化审计制度设计，确保基层审计独立性
随着审计监督全覆盖的提出和社会各界对审计报告日益关注，基层审计机关面临更加严峻的挑战，审计任务愈加繁重，而基层审计部门由于制度不完善、审计手段有限等原因，严重制约了基层审计监督作用的高效、充分发挥。优化审计制度设计，在制度上给予基层审计工作以合法依据，是切实发挥基层审计监督作用的基本保障。优化审计制度设计，一是要切实加强审计部门顶层制度设计，上级审计机关要从《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》的高度对审计人员实施审计取证程序予以规范的同时，对审计取证阶段被审计调查的个人和单位明确其配合义务，要求在规定时间、地点、审计事项上积极配合做好审计取证工作，对拒不依法签证、拒不配合、无故拖延的被审计单位和相关责任人明确可取可行的审计手段，确保在被审计单位拒不配合取证工作的情形下审计工作人员有法可依，有措可行。二是要深入开展审计管理体系改革，进一步探索审计机关垂直管理的可行性和操作性研究，减少地方政府对基层审计部门人员、财务、晋升等方面的管理约束，确保审计独立性；同时，基层审计部门要加强自身内部制度设计和程序优化，正人先正己，要求被审计单位和个人配合审计取证工作首先要确保审计人员自身依法依规开展审计，在审计取证程序上加强自我管理和约束，对机关内部审计人员的取证工作严格要求严格规范，明确审计人员取证过程中的法定义务和审计纪律，确保审计人员切实遵照审计法律法规展开审计取证，维护审计权威。三是基层审计机关要注重强化自我完善，实现自我管理，注重人员科学、合理配置，树立正确的人才观和科学审计理念，从思想上和行动上不断强化审计队伍建设；要注重转变理念，切实优化基层审计干部队伍年龄结构和专业知识结构，积极打造一支适应时代新要求的、基本稳定的、高素质、复合型基层审计干部队伍；要切实保障基层审计人员待遇，建立公平公正的选人育人用人机制，使真正想干事、能干事、会干事、能干成事的审计人员能得到培养和重用，切实增强基层审计干部的战斗力，切实提升审计执法水平，提高审计工作质量和效益。
（二）加大审计执法宣传，树立基层审计权威
基层审计机关面临审计取证难的问题，在一定程度上表明基层被审计单位和个人存在对审计执法的认识不够、理解不到位、基层审计权威不够等问题，加强基层审计执法宣传工作是维护审计权威、切实发挥审计监督作用的必要一环。基层审计部门要切实做好审计执法普法宣传工作，一是要在审计进点前、现场审计实施阶段、征求意见阶段、审计报告阶段等审计项目实施全过程，进行审计执法宣传。基层审计机关要在审计项目实施过程中，切实落实审计执法普法责任制，以审说法、以审普法，向被审计单位和个人大力宣传审计法、审计法实施条例、预算法、会计法、财政违法行为处罚处分条例等关于被审计单位责任与义务的相关法律法规规定，明确被审计单位和个人的义务，提高被审计单位的责任意识、法律意识，树立审计执法权威，并尽早向被审计单位提供需要签证的资料及清单，给被审计单位以足够的核实和签证时间，促使其能够及时完成签证，确保被审计单位能够在审计项目实施过程中切实配合做好审计调查和取证、签证工作，减少审计实施阻力。二是要充分发挥各行政事业单位内审机构执法普法宣传作用，配合做好审计执法宣传。基层审计部门要引导各内审机构在对行政事业单位的经营活动进行法制宣传、全程监督的同时，积极配合审计人员围绕具体审计项目实际情况认真展开针对性的审计执法普法宣传；审计组工作人员在对审计发现的问题确保定性准确、处理有据的同时，可以请求被审计单位内审部门协助，内审人员联合审计组围绕审计发现的具体问题，进行针对性的法治宣传，一方面可以切实提高被审计单位法治意识，另一方面能够减少审计取证工作阻力，保障审计工作顺利开展。三是基层审计机关在审计执法时，一方面要注重加强与政府执法部门的协作配合，形成各部门互支持、相互提高，树立法治权威；另一方面要有效动员其他各行政部门力量，充分发挥各相关单位职能作用，积极吸纳其他部门法治、财务、审计专业人才，充实审计力量，提高审计水平，树立基层审计权威。
（三）加强信息共享，推进部门协作配合
为切实提高基层审计取证工作效率，减少基层审计执法阻力，确保基层审计工作顺利实施，基层审计部门一是在制定年度审计项目计划时，在遵循上级主管部门和本级政府要求的基础上，要积极主动征求同级其他纪检、信访、公安等部门的意见和建议，根据相关部门提供的信访、举报、揭发检举等线索，划定针对性强、有方向、有重点的审计范围，必要时将相关线索所涉部门考虑纳入年度审计计划的重点审计内容；同时，在审计项目具体实施开展的过程中，加强与线索提供部门的协作配合，发挥各自所长，实现优势互补和成果共享，形成行政执法合力，减少审计取证阻力，提高审计质量。二是在审计执法过程中，作为基层执法监督部门的一部分，基层审计部门应加强与与纪委、财政、工商、税务、公安、检察院等部门的信息共享和执法协作，在审计项目现场实施过程中，在确保信息安全的同时，制定切实可行的各部门信息共享和协作制度，对审计管辖范围外的单位和个人或专业性较强的审计事项，请求对其有制约权的单位或相关主管部门协助调查取证，充分发挥部门协作的力量，成各部门积极配合的良好工作局面，也切实强化了审计取证的手段和力度。三是在审计成果保全和共享方面，基层审计机关要加强与公安、纪委等部门的配合协作，对于审计发现的违规违纪问题，能形成审计案件线索的，要严格按照规范要求，进行审计案件移送处理；经审计核实，发现涉嫌贪污贿赂、渎职等职务犯罪的被审计单位和个人，及时进行案件线索移送；经审计发现有关人员可能存在职务犯罪情形、但又难以核实确定时，可以同级犯罪情形、但又难以核实确定时，可以同级检察部门提供审计线索并请求协作调查等；对审计发现的重大问题，涉及重点领域、敏感问题、重点单位的审计事项，可以会商其他相关监督管理部门联合查办，在减少审计阻力的同时确保审计监督能够落到实处。
（四）强化自身建设，提升审计能力和水平
基层审计机关取证难问题的解决，离不开科学完善的审计体系、高效可行的部门协作机制保障，但最终必然还是需要基层审计部门的自我完善和自我管理、自我提升来落实。强化自身建设，切实提升审计工作能力和水平，是基层审计机关解决审计取证难问题的必然选择。一是要加强制度建设，用良好的制度培育良好的行政执法行为。基层审计机关往往存在制度不健全、机关管理不科学、审计项目管理不规范等现象，完善机关制度建设、规范审计项目管理是基层审计机关提升依法行政工作水平、切实强化自我管理的制度保障，在树立审计权威、减少审计取证压力的同时，切实提高审计工作水平。二是要增强创新能力，不断探索新思路新方法，实现自我完善和自我提升。随着审计全覆盖目标的提出和计算机科学技术的发展，审计业务面对的是越来越庞大的海量数据，审计取证工作也面临越来越多的新情况、新问题，只有通过培育创新精神，不断增强创新能力，创新审计取证工作方式方法，才能更好的胜任新形势下的审计工作，发挥好审计监督职责。三是要坚持依法审计，认真履职尽责。在新时期法治中国建设的新形势下，对基层审计机关依法行政工作提出了更高的要求，谁执法谁普法责任制也迫切要求基层审计机关要注重审计队伍建设，积极锤炼审计队伍，敦促审计人员培育法治思维、增强依法审计意识，提升法治素养，在严格遵守审计法、审计纪律等规定坚持依法审计的同时，积极推动各被审计单位自觉依法履职尽责配合做好审计工作，切实发挥基层审计机关“免疫”和监督作用。
