监狱体制改革存在的主要问题及对策建议

文章提要：目前我省的监狱体制改革主要存在着监企分开不到位、监狱企业经济风险过大、监社分离改革滞后、罪犯劳动改造制度不健全、产业结构不合理等系列问题，我们必须解放思想，寻求社会各界的支持，加快监社分离和工人企业改革步伐，深化监企分开改革，采取多种途径解决改革成本问题，健全和完善各项政策和法律体系，走出一条符合湖北监狱工作实际的改革新路子。

关键词：监企分开 办社会 劳动改造 政策

我省监狱体制改革试点工作在国务院，司法部和省政府的高度重视和大力支持下，经过近两年来的大胆探索和实践，已取得了重大突破和积极的成果。但监企社合一体制下几十年来积累的历史问题不可能一下子得到解决，而监狱体制改革是一项前无古人的开创性改革，没有现成的模式可资借鉴，在监企分开运行初期不可避免地会出现这样或那样的问题，正确地认识和分析这些问题对于我们进一步深化监狱体制改革，促进监狱和监狱企业健康稳定发展有着十分重要的现实意义。

一、目前监狱体制改革存在的主要问题

1、监企分开模式不统一为监企分开改革不到位提供了便利。由于司法部提出了“先分开、后调整、再完善”的监企分开改革原则，而五十余年监企社合一体制运行到今天已积累了许多一时难以解决的现实矛盾，这使得习惯于旧体制的监狱广大民警职工对监企分开改革还一时难以接受。我省根据各监狱的实际提出了三种可供选择的监企分开模式，这三种模式是按照监企在紧密联系的生产环节的分离程度不同划分的，对不同模式的选择也就决定了各监狱和监狱企业分开的程度不一。同时，监狱企业党组织工作仍属监狱党委直接领导，公司总经理仍为监狱党委成员，公司工作的民警仍由监狱进行统一管理，工资待遇与监狱民警一样，监企关系通过监狱党委召集的联席会议制度进行协调，这些改革的制度安排与监企分开模式的灵活选择结合在一起，必然带来监企关系和管理体制的混乱，使部分监狱监企分开的体制改革不到位，监狱和监狱企业明分暗不分，很容易使改革退回到监企合一的体制。

2、对监企分开改革可能带来的监狱经济风险估计不足，监狱企业面临内外压力过大。作为上层的改革决策者，更多的从市场经济理论的角度看到了监企分开改革对监狱企业所带来有利形势，过高的估计了监狱企业的经济增长能力，在政策上按照不低于监企分开之前的上年经济发展水平进行设计，对监企分开改革给监狱经济可能带来的风险估计不足。一是监狱职能开始发生重大转换，不再具有经济职能，这使监狱经济工作从原来的全员齐抓共管，共担风险，变成监狱企业少数人的事，组织力量开始削弱；二是监企分开后，监狱企业新的体制组建初期，机构不完善，人员素质不高，制度不健全等问题或多或少存在，面对新的形势和复杂矛盾，监狱企业应对复杂形势和市场的能力会下降；三是监企分开后，由于产业结构调整滞后，使现行监狱企业产业结构无法适应监狱职能转换后罪犯劳动改造需要，改造和生产的矛盾加剧；四是监狱劳动改造责任目标体系未建立健全，监狱主动配合监狱企业搞好劳动改造的动力机制不足，监狱民警存在放松劳动改造倾向，使罪犯劳动改造效果必然下降。正由于上述原因使监狱企业面临较大的经济风险，同时对内背负监狱历史遗留下来的经济和办社会问题、工人问题、各种政策性负担增加、监企关系协调等种种压力和复杂矛盾，对外则面临市场竞争加剧和周边社会环境不利的压力。

3、监社分离改革滞后使成长不足的监狱企业背负沉重的办社会负担。虽然在监狱体制改革中，我省分离监狱办社会问题已取得了重大突破，但相对于现存的监狱办社会问题以及分离的难度而言，监狱办社会问题的根基并未动摇，监社分离改革明显滞后于监企分开改革。而监企分开后，原监狱未分离的办社会问题又全部落在按新体制要求建立起来的监狱企业身上，这使严重成长不足的监狱企业无力承受办社会负担。

4、监狱劳动改造责任机制和制度体系不健全，监企协调缺乏共同利益基础。监狱企业的性质和职能决定了监狱企业和监狱的共同利益本应是提高罪犯劳动改造的质量和效果，实现监狱劳动改造的法定目标。但由于目前监狱劳动改造责任机制和相关制度体系很不健全，监狱工作目标在剥离了经济工作目标之后明显地偏向于监管安全和教育改造工作目标，缺乏科学完整劳动改造工作责任目标和与之配套的责任追究、考核和奖惩制度体系。这使监狱组织罪犯进行劳动改造的动力不足，因而与监狱企业之间缺乏共同利益基础，监企关系协调难以有效进行。

5、监狱职能转换对监狱企业产业结构调整的要求与监狱企业的现实性矛盾加剧。监企社合一体制下，与社会企业等同适应市场经济体制，且以利润最大化为目标的监狱企业所建立起来的产业结构，与监企分开后，按新型监狱管理体制改革建立，以特殊性质和职能定位的监狱企业所要求的产业结构已不可等量齐观。从监企分开前沿袭下来的产业结构完全不能适应监企分开后监狱职能转换对监狱企业产业结构的要求。但由于监狱职能转换相对较快，而监狱企业产业结构调整受政策支持不足，缺乏资金来源，无明确调整方向，对新体制下监狱企业所需产业结构认识不足等因素影响，以及产业结构调整本身所具有的迟缓性和监狱企业承担过重的社会性、政策性支出的现实性，使监狱企业产业结构调整严重滞后。随着监狱职能转换的加快和不断强化，监企之间的产业结构矛盾将不断加剧。

6、监狱体制改革以监狱利益为中心的政策取向打破了监企社合一体制下各方利益的均衡，从而引发诸多不稳定因素。我省现行监狱体制改革的各项政策和制度均以维护和保障监狱利益为取向进行安排的。从监狱体制改革的目标和方向上讲，这种安排无疑是正确的。但在目前政府支持有限，自身能力不足，各方利益无法全部满足的改革背景下，这种政策取向无疑打破了原来的利益均衡格局，监狱的利益得到了最大限度的满足，其他诸多方面的利益失失平衡，必然带来许多新的不稳定因素，从而阻碍改革的顺利推进。一是原监狱历史遗留下来的经济问题和办社会问题全部交给了监狱企业，且劳动补偿费标准提高，社会保险费负担加重，职工工资上涨等因素增加了监狱企业的负担，监狱企业发展不稳定；二是监狱委派到企业工作的民警，其工资、人事档案、级别、职称等仍由监狱管理，且过渡期后不再保留公务员和警察身份，可根据个人意愿和工作需要回到监狱工作，这使企业民警的政治待遇不可能与监狱民警一样得到同等保障，且要承担企业风险和过渡期后回监狱工作的职业风险，从而带来企业民警的不稳定；三是对工人问题的处理主要集中在完善社会保障制度体系建设上，但对现实的保障工人就业和长远利益考虑不足。同时将工人全部移交监狱企业统筹管理，监狱企业无力解决工人的许多现实问题和历史问题，从而产生工人的不稳定和越级上访增多现象；四是由过去延续下来的监狱系统地域范围内人口全部由监狱系统管理所致，现居住在监狱系统地域内的民警职工的家属、配偶、入学子女和待业青年等人口数在不断增多，而监狱长期以来对这些不属于工人范畴的临时工未纳入管理和政策调整范畴，处于自谋职业状态，无政策待遇保障，这部分“边缘人”正逐步成长为监狱系统新的不稳定因素。

7、对监狱企业性质的定位与改革中仍作为社会企业一样的市场主体对待的政策取向是不相容的。监企分开后的监狱企业是担负特殊职能的特殊企业，具有特殊性质，总体上要遵循特殊企业、特殊管理、特殊政策、特殊立法的原则。这个对监狱企业性质的定位显然与作为市场主体的社会企业具有完全不同的性质，在政策上不可能是一致的，而作为市场主体的企业是不可能认可监狱企业在诸多方面的特殊性的，因而监狱企业已不再是市场主体。但在现实中除国家税收政策和银行贷款政策上为监狱企业保留了一定特殊性，在其他方面目前还没有针对监狱企业特殊性质所制定的相应特殊政策。仍然要求监狱企业要遵循市场经济规律，仍然作为市场主体要参与市场竞争，承担市场风险，且将企业民警与社会企业职工等同，提出过渡期后不再保留公务员身份。这种对监狱企业行为方向上的政策错位，会严重阻碍监狱企业的健康稳定发展。

8、监狱法制建设严重滞后与监狱体制改革的现实需要之间的矛盾突出。我国现行监狱法律体系很不完善，无法为监狱体制改革提供具体操作上的法律指导和法律保障。对监狱管理体制和组织结构缺乏明确的法律规范，对监狱经费的财政保障缺乏法律约束，对监狱生产的企业的性质无法律定位，对罪犯劳动改造的组织实施和监狱企业的运作方式，以及监企关系处理仍无法可依。没有完备的监狱法律体系作保障，监狱和监狱企业都无法规范运行，监狱职能也因法制不健全而难以强化，从而延缓监狱体制改革的进程。

二、主要对策建议

我省的监狱体制改革还只是迈出了一大步，进一步深化监狱体制改革，促进监狱和监狱企业规范运行的任务仍相当艰巨。我们必须抢抓机遇，克难奋进，求实创新，加快改革，努力探索出一条符合湖北监狱工作实际和中国监狱工作规律的监狱体制改革新路子。

1、大力解放思想，以符合时代要求的新思想指导监狱体制改革。邓小平指出，只有思想解放了，我们才能正确地以马克思列宁主义、毛泽东思想为指导，解决过去遗留的问题，解决新出现的一系列问题，正确地改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑。监狱系统是监狱体制改革的主体，监狱系统各级机关和广大民警职工的思想应来一次大解放，以此推进监狱体制改革。一要坚持以“三个代表”重要思想为指导。我们要把“三个代表”重要思想贯穿于监狱体制改革的始终，坚持强化监狱职能，以提高罪犯改造质量为目标的改革方向，坚持依法治监，公正执法。二要加快理论创新步伐。理论创新是思想解放的源泉，是推动体制创新、管理创新和机制创新的基础。三要坚持“有进有退，有所为有所不为”的原则，在强化监狱职能，提高罪犯改造质量，加快监狱工作发展上要有所为，在监狱办企业、办社会上要有所不为，在整合和优化监管工作资源，提高监狱整体素质和功能，推进监狱工作法制化、科学化和社会化上要进，从不利于监狱长远发展的偏僻落后地区退出，从不利于罪犯劳动改造的产业、与监狱工作无关的工人企业、监狱企业不适宜经营的资产和资源中退出。四要坚持勇于实践，开拓创新，与时俱进。树立创新观念，打破旧的体制束缚；树立发展观念，加快改革，紧跟时代前进的步伐；树立开放观念，增进了解，加强联系和合作，善于借鉴和吸收人类先进文明成果；树立大局观念，要以战略的高度审视监狱在整个社会发展中所处的位置，克服本位主义和小集团思想；树立效益观念，力求以最低的行刑成本取得最大的行刑效益。

2、 扩大监狱体制改革的社会影响，积极寻求社会各界的支持。监狱体制改革离不开各级政府部门的政策、资金和法律支持；离不开社会各界人士的智力支持；离不开社会企业有识之士的广泛参与；离不开广大人民群众的理解和支持。我们必须扩大监狱体制改革的社会影响，提高全社会对监狱体制改革重要性和紧迫性认识，多渠道、多途径、多方面寻求支持和帮助。一是通过广播、电视、报纸、杂志、互联网等多种媒体扩大对外宣传，增强人们对监狱体制改革的认识和了解，及时对外发布有关信息，争取社会各界的关注。二是监狱系统要切实加强与各级政府、人大和政协的联系，自觉接受他们的监督，主动向他们汇报工作，积极邀请他们来监狱检查指导和考察，争取政府部门更多的支持。三是积极邀请社会各界知名人士和专家教授参与监狱体制改革各项难点问题和理论问题的调研，参与政策制定，从多种渠道征集好的意见和建议。四是采取市场手段，广泛吸收社会企业参与现行监狱中工人企业的产权改革，促进工人企业的快速发展，扩大监狱现有职工的就业面，为监企分开改革创造有利条件。

3、采取战略性调整解决办社会问题，加快工人企业改革步伐。对于大部分地处农村地区、远离大中城市的监狱，特别是大型农业监狱的分离办社会改革将有别于其他城市监狱。监狱体制改革在实施监企分开和监社分离过程中，不能仅考虑监狱本身的利益问题，不能将需分离的工人及家属、待业子女交给监狱企业和社会一甩了之。如果不能平衡监狱、监狱企业、职工和地方政府四方的利益，我们的分离办社会职能改革将难以进行下去。使四方都能接受的改革思路应该是，通过大力发展工人企业，使现行监狱内广大职工的就业能得到基本的保障，待工人企业平稳发展后从监狱企业中分离出来，通过工人企业改制和政府的政策支持，使其走向社会或移交给地方政府管理。这就需要有战略性调整和改革思路：一是大力调整现行监狱企业的劳动力结构，所有押犯向适应罪犯劳动改造特点的产业项目转移，将押犯退出的企业完全改制为工人企业，从而实现两种不同劳动力的分离。二是通过监狱布局调整，将监狱转移到大中城市郊区，原监狱所在地改制为国有农场或股份制国有企业，待改制完成后整体移交给地方政府。三是在监狱不进行布局调整的情况下，由监狱直接向地方政府划拨一定规模的土地或企业资产，地方政府利用这些土地和企业资产优先安置监狱分离出来的职工。四是通过两个相邻监狱的合并重组，将其中一个监狱改制为工人企业，其押犯和民警整体合并到另一监狱，改制后的工人企业与原监狱脱钩。

4、进一步深化监企分开改革，促进监企规范运行。我们必须从以下几个方面加快改革步伐，促进监企分开改革到位和监企规范运行。一是在组织结构上，加快工人企业改革步代，通过市场化改革和产业结构调整，尽快将工人企业与监狱企业脱钩，完善监狱企业经营管理组织机构。二是在监企分开模式上，要尽快实现生产经营一体分离，监狱不再承担生产管理责任和生产经营任务,只能以提高改造质量为中心承担罪犯劳动改造责任。所有生产经营管理环节都必须由监狱企业负责,根据监狱和监狱企业性质和职能的不同,明确双方在劳动改造这个结合部上的责任，并建立分工协作运行机制。三是在收支分开上，要根据监狱和监狱企业不同的性质和财务制度，按各自的责任和行为范围划分，实行监企财务彻底分开，监狱企业除向监狱支付罪犯劳动补偿费，提供劳保用品外，不应向监狱支付其他任何费用，切断监狱和监狱企业之间的收入联系和经费往来。统一制定每日罪犯劳动补偿费标准，监狱和监狱企业按罪犯实际出勤数、劳动作业质量和完成劳动任务量支付罪犯劳动补偿费。为保证监狱民警工资收入不下降，要通过监狱经费的财政保障和工资政策性调整来解决。监狱企业民警工资由企业负担，企业民警的经费拔款留作监狱弥补经费开支不足。四是在管理体制上，监狱企业必须保持相对独立性，拥有法人财产权和自主经营权，监狱与监狱企业之间除保持劳务协作关系外不应有其它联系；监狱企业党组织应从监狱分离出来，建立集团公司内部系统的党组织；监狱企业只对集团公司负责，监狱企业民警也应与原监狱脱钩,直属集团公司统一管理,在警务管理上,由省监狱局负责,并按监狱企业民警有关政策执行。

5、建立健全劳动改造制度，完善监狱劳动改造责任目标考核体系。罪犯劳动改造制度是监狱企业行动的指南，也是监狱对监狱企业进行执法监督的重要依据，也是监企紧密联系、分工协作的重要保证。我们必须尽快建立罪犯劳动管理制度、罪犯劳动改造管理制度、罪犯劳动改造考核评价制度、罪犯劳动改造奖惩制度和责任追究制度等劳动改造制度体系。对各监狱实行劳动改造目标责任制，把罪犯出勤率、罪犯人均月劳动时间、罪犯人均月劳务收入、罪犯劳动违纪率、安全生产等指标作为反映各监狱罪犯劳动改造成效的考核指标，使劳动改造目标责任制成为监狱工作目标责任体系中的重要组成部分。

6、采取多种途径解决改革成本问题，确保改革顺利实施和各方利益平衡。一是建立和完善监狱财政保障体制。将监狱经费全部纳入国家和省政府财政预算予以全额保障，加强监狱经费支出管理和预算约束。要通过监狱布局调整、实行监狱分类管理和罪犯分类关押、扩大社区矫正、完全分离办社会职能等途径解决监狱经费开支过大的问题。二是通过政策性破产、债转国家资本金、政策性和基建贷款专项核销、工人企业的民营化改制收回的资金等途径化解所有历史债务。三是加大中央和省政府投入，加快监狱布局调整步伐。四是采取先增拨中央和省政府对监狱所在地的地方政府的财政转移支付资金，然后逐年递减的办法解决监狱办社会职能分离后给地方政府增加的财政负担问题。五是通过土地转让或划拨、部分不良资产的处置、工人企业股份制改制、部分监狱企业国有资产的出售等途径筹集监社分离改革所需资金，主要用于分流和安置职工。六是通过国家的税收优惠政策鼓励社会企业参与监狱企业土地的投资开发和工人企业的产权改革，促进监狱经济结构的大调整。

7、尽快制定和完善监狱和监狱企业政策法律体系，为监狱体制改革提供制度保障。现行监狱的劳动改造管理、罪犯分级处遇、监狱分类管理和监狱企业的性质、职能、管理体制、财务收支、劳动项目选择、收入分配、政府采购、监企协作等方面都缺乏法律法规，急需修改和完善《监狱法》，制定《监狱法实施细则》和《监狱企业国有独资公司法》，以规章或条例的形式出台配套的单行法规，为监狱体制改革提供法律依据和方向指导。监企分开后，监狱和监狱企业之间的分工和协作以及监狱企业工作人员的行为规范，也必须以法律法规的形式进行规范，为监企关系协调提供制度保障。同时，为加快监狱企业产业产品结构调整，加速监狱企业退出市场竞争步伐，促进监狱企业健康稳定发展，国务院须尽快制定《监狱企业产业政策》、《监狱企业特殊政策》、《监狱企业民警管理和用工分配政策》等一系列配套政策措施。我省可根据监狱体制的需要，在准确把握改革方向和监企未来发展走向的基础上，由省政府先行组织制定和完善监狱体制改革系列配套政策，为进一步深化监狱体制改革开辟道路。