基层审计机关开展乡镇自然资源审计存在的困难与思考

党的十八届三中全会《决定》提出领导干部实行自然资源资产离任审计，是加强生态文明建设的一项重要改革举措。而乡镇作为最基层政权组织，也是自然资源所在地，乡镇领导干部承担着自然资源资产管理和生态环境保护的责任，处于自然资源资产管理和生态环境保护工作落实的最前沿。近日，笔者参加了某县市乡镇领导干部自然资源资产离任审计工作。笔者在审计中发现，基层审计机关在开展乡镇自然资源审计过程中存在诸多困难和问题。

一、基层审计机关开展乡镇领导干部自然资源资产离任审计存在的困难。

（一）大审计组模式显弊端，人员管理难。做好自然资源资产审计工作需要复合型审计人员，除了要熟练掌握各类自然资源资产涉及的法律、法规和政策外，还必须能够熟练掌握和运用大数据、GIS等技术手段。此次乡镇自然资源审计，由审计局向县人民政府申请，从国土、林业、环保、水利等部门抽调多名专业技术人员形成大审计组开展审计工作，但基层审计机关与县直各职能部门是平级单位，不能保证抽调人员完全脱产审计，抽调人员本身业务工作繁忙，仅能起到技术支撑作用，并未能如审计组成员般全面开展审计工作。特别是在问责力度不断加大的前提下，各职能部门在乡镇均有基层站所，抽调业务人员不愿得罪同系统工作人员，也不愿承担一些可能存在的问责风险，所以审计机关在对审计组成员监督和管理方面存在着很大困难。

（二）乡镇自然资源资料不全，审计取证难。一是乡镇一级自然资源资产负债表未编制，自然资源资产总量、分布、开发利用、管理及制度建设等自然资源资产的基础性资料不完善，大多数基础数据资料乡镇政府需到各主管部门申请获取，在收集基础资料方面耗时耗力。二是自然资源审计现场勘查工作量大，现场审计时绝大多数时间都是在走访调查企业和奔波于乡镇各村落，而审计组成员众多，随着公车改革行政公共用车的取消，在交通出行方面存在不便，取证调查十分困难。

（三）资源环境审计法律依据不足，责任界定难。乡镇领导干部自然资源离任审计是一个全新领域，没有经验可供参考借鉴，此项审计拓宽了审计监督的范围和内容，自然资源相关处理处罚法律法规，其处理权属并不在审计机关，且上级对乡镇自然资源资产保护责任只体现在法律层面，没有建立具体的考核指标，自然资源污染损害等行为存在一定的滞后性、长期性，可能涉及几任领导，责任界定十分困难。

二、基层审计机关开展乡镇领导干部自然资源资产离任审计的思路。

（一）加大对乡镇领导干部自然资源资产离任审计工作的组织领导力度。成立乡镇领导干部自然资源资产离任审计领导小组，建立联席会议、专家咨询、技术支持等相关机制和制度。联席会议由县级党委书记挂帅、人民政府一把手主持、县直相关主管单位和涉及乡镇党政主要负责人组成。联席会议不定期召开，研究制定有关自然资源资产审计试点的政策和制度，监督、检查、交流、通报审计开展情况及结果运用情况，研究解决工作中出现的问题。

（二）以法律法规和上级部门赋予乡镇的相应管理职责为审计主脉络，明确“审什么”。主要根据乡镇政府法定职责，和县政府与乡镇签订的目标责任书及生态文明建设示范县创建工作实施方案等区属自然资源资产主管部门赋予乡镇的其他管理职责，梳理明晰乡镇政府在自然资源资产管理和生态环境保护工作中的职责和权限，重点解决在自然资源资产审计过程中“审什么”问题。

（三）利用审计署、省审计厅等平台加强对基层审计人员自然资源资产业务知识学习培训。要通过不断学习，掌握各类自然资源专业知识及法律法规，做到心中有数，解决基层审计人员力量不足和素质问题，减少对自然资源资产管理和监督部门的依赖程度。

（四）因地制宜制定乡镇自然资源资产审计方案。比如某乡镇主要为平原、丘陵地带，矿山开采企业较少，但大江大河、水库堰塘等水资源丰富，而且是柑橘大镇，其辖区范围内食品加工企业众多，因此在五大资源审计内容全面覆盖的前提下，要将堰塘水质、柑橘打蜡企业排污、村卫生室医疗废物处置情况等审计事项纳入到审计内容中并作为审计重点，凸显乡镇地域特色。