新形势下公路路政执法风险分析与防范的思考
随着社会经济的快速发展，公路路网结构日益完善，公路交通运输事业进入高速发展的黄金时期。以保护路产、维护路权为中心工作的公路路政执法队伍，在快速变化的新形势中，面临着更加多样化的执法风险。特别是进入十三五以来，交通综合执法改革的步伐又再次响起，无论是社会公众、交通运输行政主管部门还是公路路政执法相对人，都对路政执法提出了更深层次的诉求。
一、公路路政执法风险概述
（一）公路路政管理
公路路政管理是指路政管理机构根据国家的法律法规和规章制度，对公路进行的行政管理，目的是为了保障公路使用质量，提高公路的社会经济效益，是我国行政管理的重要组成部分。2011年由国务院颁布实施的《公路安全保护条例》第二条第三款：“公路管理机构依照本条例的规定具体负责公路保护的监督管理工作”及《路政管理规定》（交通部2003年第2号令）第二条第二款：“本规定所称路政管理，是指县级以上人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构，为维护公路管理者、经营者、使用者的合法权益，根据《公路法》及其有关法律、法规和规章的规定，实施保护公路、公路用地及公路附属设施（以下统称“路产”）的行政管理。”由上规定不难看出，路政管理的中心任务是保护公路路产、维护公路路权及当事人的合法权益。其中，路政管理的主体为公路管理机构，而公路路政执法人员，即就职于公路管理机构依法行使路政管理职能的工作人员。
根据行政法意义上的“具体行政行为的法律后果”理论，若单位主体与个人主体所实施的具体行政行为是为实现国家行政管理职能，其法律后果将由行政主体承担。这也意味着，公路路政执法人员的路政执法行为，本质意义是是一种国家行为，路政执法的违法行为，严重影响着国家行政管理职能的正常实施，影响着社会公众对行政机关的“公信力”。
（二）公路路政执法风险的概念与基本特征
从传统的法学角度来说，执法风险是指具有执法资格、负有法律、法规所赋予的权力或履行职责的国家公务人员，在国家行政管理事务实施中存在有未按照或未完全按照法律、行政法规、规章要求的行为执法或履行职责，因此而侵犯行政相对人的利益，并造成一定的物质或精神上的损失所应依法承担相应责任的可能性。公路路政执法风险是指在具体的公路交通运输行政执法过程中，违背或者偏离了《公路法》等相关法律法规及其立法精神，直接或间接地损害国家或当事人合法利益，引起过错追究的可能性。可见，路政执法风险是一种责任风险，存在执法风险的主体是路政执法人员，其违法或不当执法行为导致路政执法风险的产生，从而降低路政执法效率，危及执法人员安全，更甚者，滋生腐败，影响路政执法部门的执法形象。
由上可以得出路政执法风险的若干基本特征。首先，路政执法风险的承担主体是具有行政主体资格的公路管理机构；其次，路政执法风险是公路管理机构在贯彻路政管理法律、法规和规章过程产生的风险，由于路政执法人员的行为存在瑕疵而产生；最后，路政执法风险不仅包括未严格落实路政相关法律法规实体风险，还意味着是否严格按照法定程序的程序风险。
二、公路路政执法风险分类
（一）路政执法程序风险
从法律价值的角度而言，公正的内容包含“实体公正”与“程序公正”，后者通过正当程序的安排与设置来表明行政行为的过程无可厚非。路政执法的正当程序是指通过对路政执法机构及其人员行为的规定，通过赋予当事人陈述、申辩和要求组织听证等程序性权利，通过严格执行利害关系人“回避制度”等一系列措施，来达到程序正义的目的。实际上，路政管理许可程序、路政处罚程序都体现了程序公正的法律价值。譬如《交通行政许可实施程序规定》第四条规定，实施路政管理许可，应当遵循公开、公平、公正、便民、高效的原则。在路政处罚案件中，执法人员需严格遵守告知身份、立案、取证、审批、定案、送达、执行和结案这一系列步骤。路政执法程序正是是以程序性安排来科学组合各项环节，达到提高行政管理效率的目的；待行政相对人亲历感受和充分申辩后，执法人员的执法障碍将大大减少。执法程序瑕疵将埋下“恶”的种子。
（二）执法人员安全风险
随着社会经济的快速发展和路网结构的日益完善，路政管理中的不确定因素也在不断增多，宏观环境的潜在风险因素包括执法现场的道路环境、执法对象因素、车辆危险因素、自然环境因素等等。举例来说，xx市市直公路治超大队自2014年3月成立以来，共发生30多起通过110报警的阻碍、妨碍执法，围攻和威胁执法人员、撞损执法车辆等暴力抗法案件。根据《公路法》第八十三、八十四条之规定，以上大多数暴力抗法事件已经触犯了治安管理处罚规定，有些甚至触犯了刑法。然而，即使公安部门来到现场处置，路政执法人员也往往成为“被调解”的对象，最后只对违法车辆进行处置，对闹事人员未给与相应的处理。路政执法工作已成为名副其实的“高危行业”，对其安全风险防范迫在眉睫。
（三）路政执法廉政风险
习近平总书记曾强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”公路部门承担涉路许可、超限治理等路政管理职能，其中必然涉及权钱交易的廉政风险。所谓的廉政风险，是指拥有公务人员凭借所拥有的公共权力在执行公务过程中或日常生活中出现谋求私利等腐败行为的可能性，在超限运输管理、治理违法建筑、行政许可审批、ETC电子票签采购、发放、行政复议中的审查复核、行政执法证的审查等方面，均存在的廉政风险。笔者认为，廉政风险的防控机制在于对风险点的细化分解。根据路政执法工作的各项内容，应以实际遇到的突出问题为突破口，积极完善廉政风险的防控机制，为路政管理事业的发展提供坚强的纪律作风保障。
三、当前我国路政执法风险的症结
（一）风险管理意识不到位
风险管理（Risk Management）是管理学上的重要概念，指通过对风险的认识、衡量和分析，选择最有效的方式，主动地、有目的地、有计划地处理风险，以最小成本争取获得最大安全保证的管理方法。由于风险管理的概念引入路政执法领域的时间较短，一些领导干部往往简单地将路政执法风险与路政执法责任等同起来，将风险管理和执法监督等同看待。因此，在路政执法过程中，风险管理形成“轻事前预防、事中监控，重事后监督”的片面格局，使得当前大多数路政管理机构未能形成全面风险管理意识，更缺乏主动的风险管理、风险组合发生的观念。
（二）队伍建设有待提高
1.执法人员数量
当前，基层路政执法人员数量普遍不能满足实际管理需要已成为各地的通病。以xx市为例，由于长期以来路政人员编制受控，现有路政人员承担着前所未有的工作任务。如柯桥区公路部门在2002年实行管养分离改革之初，核定路政大队编制是25人，2008年成立治超站时，增加了20人编制，截至2016年底，编制数仍为45人，期间业务工作上却增加了“三改一拆”、非现场执法、治超联合执法等内容，养管里程也从当初的650.878公里增加到了1424.11公里，从数据上的变化也足见人员编制的缺乏。
2.执法人员素质
一方面，由于缺编较多，市县二级公路管理机构存在大量承担一线执法功能的劳务派遣工或是企业借调人员；另一方面，由于事业单位参照公务员改革尚未统一部署实施，路政执法岗位对高学历、专业对口的人才吸引力降低。路政管理既要对行政许可、行政处罚相关的法律法规深谙于胸，也需要技术工程相关专业知识。从xx市（县）级公路部门成立的内设机构来看，主要有路政科和法制（法安）科组成，而实际基本是“一套班子两块牌子”格局，缺乏专业的案卷制作和规范执法的研究人员，此外在宣传工作方面的专业人手更是缺乏，制约了路政队伍整体素质的提高。
（三）风险管理体系不健全
目前，路政执法风险管理流程的规范化、标准化程度不高。路政执法风险管理尚未作为一项独立的工作职能，缺乏专职研究队伍，缺乏统一的风险管理制度、标准和流程，在管理手段上，偏重于定性分析，缺乏量化指标，风险评估尚未系统化、制度化。
（四）风险监控方式不科学
在路政执法风险监控环节上，重事后补救、轻事前预防和事中监控；路政执法风险的监控方式主要以人工或者人机结合为主，对于具体风险缺乏信息化和量化的数据作为支撑，导致无法从有效数据分析和应用的角度来建立必要的风险预警，风险评估和风险控制机制，路政执法风险控制能力偏低。
四、新形势下路政执法风险预防机制构建的思考
一项良好的风险预防机制是风险管理最重要的体现，对提高效率，创造良好效益有着不可替代的作用。在路政执法风险的预防机制构建上，笔者结合本市公路路政管理实际，从以下方面提出完善意见。
（一）以队伍建设为抓手，树立路政执法形象
路政执法风险是一种责任风险，路政执法人员的违法或不当执法行为导致路政执法风险的产生，不仅会降低路政执法效率，危及执法人员安全，更甚者会滋生腐败，影响路政执法部门的执法形象。加强队伍建设，提高队伍形象是提升公路行业社会形象的必要前提。以自身为例，2013年xx路政重新修订《xx市路政人员风纪风貌规定》，并着力做好基层站（队）统一标识建设；建立分级、分类培训的常态化全员轮训制度，树立“xx路政”品牌形象；在队伍专业性人才配备方面，近三年积极引进法律、宣传方面的人才。以上举措，对于强化路政执法人员的责任意识，积极防范路政执法风险大有裨益。
（二）以制度建设为根本，提升路政管理水平
1．完善日常工作制度
2013年，市局重新修订完善《xx市公路路政巡查制度》，深入研究合理化巡查方案，推广实施早巡、夜巡制度；根据全市国省道标志标线管理现状，制订《xx市公路标志标线管理办法》，以明确实际工作中从支队到大队、中队的管理职责；完成《xx市农村公路协管员、信息员管理和考核办法》的修订，充分发挥农村公路协管员、信息员的工作责任心和积极性，在风险“事前预防”上积极有为。
2．主动转变服务职能
十八大以来，政府部门逐渐从管理职能向服务职能转变，人性化的审批制度对于缓解行政主体与相对人之间的冲突大有裨益。在公路行政许可方面，我市公路管理局出台了多项提升审批服务能力的制度，逐步规范各环节流转程序和时间，确保申请人在办理许可申请时“最多跑一次”。成立专家库，对重大事项实施专家审查制，目前《重大许可项目安全性技术评价报告标准化目录》正在编制中。
（三）以科技建设为突破，提高路政执法效率
为有效遏制越来越严峻的治超形势，治超“非现场”执法模式孕育而生。该设备主体安装于公路上，自动采集过往车辆信息，通过铺设于地下的传感器经过运算给出车轴载荷、轴距、轴数、车速、车型等全面的实时数据，并自动分离超重与非超重车辆，对于超重车辆通过上方安装的高清摄像头进行采样取证，同时在后台与公安车管系统进行比对，确保车辆信息准确。截止到2016年底，xx市境内已建成42个点位、170个车道的非现场执法设备，通过科技手段有效降低了路政人员现场执法的安全风险。
（四）以监督机制为保障，严守廉政执法防线
党的十八大以来，习总书记提出了“党要管党、从严治党”、“打铁还需自身硬”等一系列充满真知灼见的廉政建设新思想、新观点和新方法。作为公路执法部门，xx市公路管理局通过开展思想教育、强化监督制约，陆续出台各项行为规范，签订廉政责任书，推行行政执法责任制，评议考核制和行政执法责任追究制，确保行政执法人员严格执法、公正执法、文明执法。
五、结语
正如学者所言，“努力防范行政执法风险背后的风险是我们执政党的‘生命线’，努力提高化解行政执法风险的能力是执政机关一切工作的‘健康线’”。路政执法作为与老百姓日常生活息息相关的具体行政行为，我们更应当把执法风险防范工作摆在重要的位置，时刻树立大局意识、诚信意识、责任意识、廉政意识和危机意识，增强风险化解的实际能力，使得路政执法风险防范工作提到一个全新的水平。
