新刑事政策法规对监狱罪犯管理的冲击及创新思考

自《刑法修正案（八）》出台以来，与之相配套我国的《刑事诉讼法》和《监狱法》也相继作了重大修改，同时最高人民法院也出台了《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》，两高两部联合印发《社区矫正实施办法》，至此我国新一轮刑事政策法规的重大调整基本完成。这一系列刑事政策法规的颁布和实施开始对监狱工作产生重大而深远的影响，尤其是它所引起监狱押犯数量和构成的急剧变化，以及刑罚执行政策的重大调整，必将对监狱罪犯管理产生强烈冲击，直接挑战监狱现行的关押能力、监管安全形势和罪犯管理模式。为适应刑事变革和服务和谐社会建设的需要，监狱以创新罪犯管理手段为中心的行刑改革已迫在眉睫。

一、新刑事政策法规对监狱罪犯管理产生的冲击

1、监狱押犯总量将持续增加，关押容量严重不足的矛盾更加凸显。新刑事政策法规的实施对监狱押犯数量的影响有增有减，但减少的押犯数量极小，而增加押犯的数量将呈现出短期内剧增而后持续平稳增长的趋势，监狱实际押犯总量将有大幅度增长。对监狱押犯数量增加的因素较多，⑴死刑数量减少。⑵新增罪名6个。⑶降低了部分犯罪的入罪门槛。⑷敲诈勒索等3个罪名的法定刑期提高到了十年以上。⑸不得假释的罪名种类由原来的6种增加到9种。⑹限制了“8+1”死缓犯的减刑。⑺延长了死缓犯、无期徒刑的最低实际服刑期。⑻提高了数罪并罚判处有期徒刑的刑期上限。⑼移交监狱收押执行的罪犯余刑由一年以上改为三个月以上。⑽扩大了不符合监外执行情形的收监执行范围，明确了监外执行中不计入刑期的情形。在监狱押犯数量的显著增加的同时押犯结构也将发生显著的变化，对监狱现行关押能力和罪犯管理能力将形成巨大冲击和挑战。

2、监狱重刑犯人数将持续增长，监管安全风险凸显。新刑事政策法规实施后，在部分经济型死刑减少的同时，部分犯罪的法定刑期提高，被判处死缓、无期徒刑罪犯实际执行刑期延长，对“8+1”类死缓犯实行限制减刑，有期徒刑的最高法定刑期提高到了二十五年，扩大了特殊累犯的范围，对“8+1”类的严重暴力型犯罪限制假释，使刑罚处罚的重罚化表现突出，带来监狱收押被判处死缓、无期徒刑等重刑犯人数剧增，服刑改造时间延长，重刑犯将长期呈现“多进少出”趋势，在押犯构成中的比重将增大。越来越多的重刑犯将在监狱内度过从未有过的漫长刑期，受政策限制监狱已有的减刑假释及计分考核制度将难以对他们发挥促进改造的积极作用，部分罪犯将会产生悲观失望、甚至绝望，而采取自杀自残、绝食自虐等行为；还有少数罪犯因刑法修改前后形成的巨大反差而产生仇视政府的心理，从违规违纪、抗拒改造开始不惜铤而走险，狱内又犯罪案件将增多，引发哄监闹事、行凶袭警、脱逃越狱、武装劫持等恶性事件的几率将大大增加。监狱押犯构成更加复杂化，重刑犯所占比例增大和服刑期限长期化使监狱的监管安全风险空前加剧，维护监管安全的压力将持续加大。

3、监狱短刑犯数量在短期内猛增，短刑犯管理面临新挑战。由于新刑事诉讼法规定移交监狱收押、执行的罪犯余刑由一年以上改为三个月以上，同时刑法修正案（八）又降低了部分犯罪的“入罪门槛”，使过去不予追究刑事责任的行为升格为犯罪行为，且此类罪犯因罪责较轻，大多判处刑期较短，这必然导致短刑期罪犯在短期内迅速增加。由于目前监狱现行计分考核、行政奖励和刑事奖励等管理制度大多是针对中长刑期罪犯管理需要而设计的，难以覆盖到原判短刑期罪犯和余刑较短罪犯，这使短刑期罪犯无减刑、假释机会而缺乏自我改造的动力，历来成为监狱管理的难题。全国监狱仅余刑在一年以下三个月以上的短刑犯就将在一年内至少新增十几万，这不仅使监狱的关押能力面临空前的压力，而且给监狱罪犯管理增加了更大的难度。

4、监狱老弱病残犯数量将持续增长，罪犯医疗卫生管理压力显著加大。如上所述重刑犯数量不仅有显著的增加而且在狱内的实际服刑时间大幅延长，特别是限制减刑罪犯服刑时间最大延长至二十七年以上，原判决时大多处于中青年的重刑犯，经过较长刑期的服刑后，将在监狱逐渐成为五十岁以上的中老年人，最高年龄甚至达到七、八十岁以上，监狱将成为部分中老年犯的养老院。重刑犯随着年龄的增长和服刑期的延长，受监狱监禁和医疗卫生条件的限制，加之心理负担日益加大，在监狱内原有病情加重和引发更多疾病的机率大大增加，诱发精神病和自伤自残案例会有增无减，致使狱内病犯数量将持续增多。加之近年来原判入监的老病残犯数量呈现出不断增长的态势，两者相加将在监狱内形成一个数量可观的老病残犯群体，即使保守估计在押犯总量中占比也将超过15%，而与病犯持续增长相对应的是，监狱系统医疗资源匮乏，监狱医务工作人员持续减少且呈年龄结构老化趋势，罪犯中的许多重大疑难病症无法在监狱内医治而不得不押解到社会上大医院进行治疗，同时现行监狱病犯管理过于分散不集中，致使监狱医疗经费严重不足而超支过多，监狱防止非正常死亡和罪犯医疗卫生管理压力将持续增大。

二、以创新罪犯管理手段为中心推进监狱行刑改革

为了确保新刑事政策法规在监狱得到全面贯彻落实，有效应对新刑事政策法规对监狱罪犯管理带来的严峻挑战，顺应新的刑事政策所要求的宽严相济、刑罚处罚重罚化和行刑社会化的发展趋势，进一步提升监狱管理水平和矫正能力，充分发挥罪犯管理在监狱刑罚执行、监管安全和教育改造工作中的重要基础和保障作用，我们必须在认真总结和完善过去几十年中罪犯管理上的创新成果和改革经验的基础上，加快罪犯管理手段创新的步伐，大踏步推进监狱行刑改革。

1、加快监狱管理改革步伐，建立管理科学的监狱建设标准体系。监狱管理和建设必须满足罪犯“收得下、管得住、改造好”的基本要求，加大监狱管理改革力度，建立更加科学的监狱建设标准体系，应成为当前监狱系统的首要工作任务。一是省局要强化对本地区监狱设置、建设和功能定位的统一管理。在监狱设置上要编制监狱布局的统一规划，严格按照最新《监狱建设标准》进行设计和建造新监狱，改造现有监狱，做到分类科学、分布合理、分工明确、规模适度、容量有余、功能配套。二是对所有监狱进行分工不同的基本功能定位。省局应对现有的每一个监狱在戒备等级、关押罪犯类别、押犯容量、关押罪犯的地区分布范围、主要职能任务、民警配置、武警看押兵力配置等七个方面的基本功能进行明确定位，按照基本功能定位的要求对各监狱进行资源的合理有效配置和罪犯分类关押。三是对所有监狱和监区按安全戒备等级进行统一分类管理。按安全戒备等级分类，所有监狱应分为高戒备度监狱、中戒备度监狱、低戒备度监狱，对不同戒备等级的监狱在占地总面积、警戒设施建设、监舍和劳动场地建设、功能设施建设、武警看押警戒要求、关押对象、设计押犯容量、监区设置、监狱民警配置等方面分别予以制定具体的执行标准。四是监狱和监区押犯规模的界定。我国必须缩小和控制现行监狱和监区押犯规模，才能实现对日益复杂和增加的押犯的有效管理，进而提高管理效能和改造质量。我国单个监狱押犯规模宜界定在500—3000人。高戒备度监狱押犯规模以500—1000人为宜，最高不应超过1500人，中戒备度监狱押犯规模以1000—2000人为宜，低戒备度监狱押犯规模以1500—3000人为宜。五是加大监狱建设的投入，加快新建一批高戒备度和低戒备度监狱，以满足当前监狱重刑犯、限制减刑死缓犯和短刑犯在短期内快速增加的关押改造需要。

2、提升监狱建设安全标准，切实增强监狱安全防范能力。针对重刑犯和病犯所占比重将有大幅度提高，重刑犯服刑期限普遍延长的发展动向，全面提升监狱建设安全标准，以高戒备度监狱建设的升级改造为重点，提高监狱防护装备水平，增强民警处置突发事件能力已成当务之急。要根据不同戒备等级和关押罪犯类型监狱对罪犯安全管理和改造的新要求，重新修订《监狱建设标准》。特别是在高戒备度监狱和监区警戒和功能设施建设上必须提高安全标准，如监狱围墙高度增加到7米，增设监舍单人间和四人间，对高戒备度监区要独立封闭，监舍内无明线、插座和内控开关，视频监控全覆盖无死角等。禁闭室、单独关押室、隔离反省室、心理咨询室、宣泄室、娱乐活动室、阅览室等功能设施要更加配套完善。罪犯监舍、功能用房和放风活动空间的面积大小应根据监区戒备等级、关押罪犯类型和罪犯管理等级分别制定不同的标准。快速安全高效的信息化建设要同步跟进，民警要配备完善先进的单警装备，按监狱和监区戒备等级不同配置警力，将高戒备度监狱的警察配备比例提高到25%以上。

3、推进监狱分类关押制度改革，全面实施监狱押犯分类关押改造。要大力推进监狱罪犯分类关押的深度和广度，实现罪犯全方位的分类关押改造。对罪犯的分类关押必须按层次进行。

第一层次按罪犯服刑阶段将罪犯分为入监新投犯、中期矫治犯和出监犯，分别在入监分押中心、中期矫治监狱和出监监狱关押改造。所有法院判决后交付监狱执行的罪犯都要首先进入入监分押中心进行收押登记，然后由入监分押中心按分类标准分配到不同类型的中期矫治监狱进行长时间地矫治。对所有女犯、未成年犯和老弱病残犯以及原判5年以下的成年男犯经入监分押中心分配到相对应的中期矫治监狱以后，就由中期矫治监狱完成此类罪犯从入监教育到中期矫治再到出监教育的全过程任务。出监监狱主要承担原判5年以上的成年男犯在刑满前的半年至一年的出监教育任务。

第二层次对进入入监分押中心的所有罪犯按性别、年龄和健康状况又分为未成年犯、女犯、老病残成年男犯和成年男犯，分别分押到未成年管教所、女子监狱、老病残犯监狱和成年男犯监狱关押改造。这其中未成年管教所关押包括未成年女犯和未成年犯年满十八周岁后仍需继续服刑的成年犯；女子监狱则关押全部成年女犯，包括老病残女犯；老病残犯监狱则关押成年男犯中按统一划分标准分出的老、病、残罪犯，对老病残犯实行全省集中统一关押管理。

第三层次对女犯和成年男犯按刑期和刑种又分为短刑犯（原判三年以下有期徒刑）、轻刑犯（原判三年以上十年以下有期徒刑）、重刑犯（原判十年以上有期徒刑、无期徒刑、死缓），分别在短刑犯监狱、轻刑犯监狱、重刑犯监狱关押改造。一般短刑女犯和老、病、残女犯较少，可合并组建轻刑女犯监狱集中关押改造。

第四层次对重刑男犯按刑种又分为有期徒刑、无期徒刑和死缓两类重刑男犯，分别在有期徒刑和无期死缓重刑男犯监狱关押改造。鉴于限制减刑死缓犯在政策执行上的特殊性，必须与其他重刑犯完全分开独立关押，可根据此类罪犯增长的数量，在无期死缓重刑男犯监狱中单设限制减刑死缓犯监区或组建限制减刑死缓犯监狱进行专门关押改造。

第五层次各监狱内还要根据性别、刑种、健康状况和罪犯管理等级进行监区分类关押改造。对未成年犯要按性别划分为未成年男犯和未成年女犯分开关押。对老病残犯要按疾病类型和健康状况划分为精神病犯、传染病犯、重病犯和年老体残犯，分别在不同监区关押改造。

4、建立省级罪犯入监分押中心，实行监狱押犯集中统一分类关押和入监教育。根据新刑事诉讼法对监狱收押罪犯更加严格规范的执法要求和监狱罪犯实施分类关押改造的需要，必须尽快建立各省统一集中的罪犯入监分押中心，实行全省交付监狱执行的罪犯、监外执行需收监的罪犯乃至跨省调犯统一集中押送到罪犯入监分押中心进行收监，由入监分押中心严格按照罪犯分类关押执行标准分类押送到全省各类监狱中关押改造，实现全省监狱押犯的统一调配。要建立严格规范的入监分押执法程序，提高入监分押专业化管理水平。第一把好收监入口关，严格按照法律规定的收押执法程序进行收押，对不符合监狱收押规定范围的罪犯要坚决拒收。第二认真做好各类检查甄别工作，包括基本情况登记审查、个人物品登记检查、真实身份甄别、判决正误甄别、身体特征和健康状况检查、精神病鉴定、安全风险评估、劳动能力鉴定等。第三对罪犯进行分类，严格按照罪犯分类关押执行标准进行划分，执行第二、三层次分类分别将未成年犯、女犯、老病残犯、短刑犯押送到对应类型监狱进行关押改造。第四要统一集中做好轻刑男犯和重刑男犯的入监教育，分别按照不同的目标要求开展为期三个月、半年的入监教育，经验收达标后分类押送到对应监狱进行中期矫治。

5、完善罪犯累进分级处遇管理制度，实现押犯全员分级管理。按照新时期罪犯分类关押管理的要求，对罪犯在狱内的生活、管理和改造实行区别对待，创新罪犯奖惩激励机制，建立起系统完善的罪犯累进分级处遇管理制度。所有监区统一按照罪犯分类关押和分级管理需要进行设置和管理，全面提升监区规范化管理水平。第一，将所有罪犯按处遇分为重管级、严管级、普管级、宽管级四个等级；第二，制定罪犯分类管理评等定级的标准，按照服刑阶段、惯累犯、刑期、安全风险评估结果和改造质量评估结果五个条件将所有罪犯划分为四个等级，一般入监新投犯全部列为严管级，再从严管级根据评定标准和升降周期调整进入其他等级；第三，确定管理等级升降评定周期，根据管理等级评定标准实行周期评定，动态升降级制度，从重管级到宽管级的升级评定实行按照周期每次只能升一级，从重管级升严管级、从严管级升普管级、从普管级升宽管级的评定周期分别为一年、半年、季度，对因改造质量评估结果出现下降的可随时降级，按对应级别的评定标准可越级降级。第四，制定分级处遇等级标准，拉开差距落实区别对待，从通信、亲情电话、会见、消费限额、伙食标准、娱乐项目、监舍单间标准、自由活动时间和空间、周劳动时间、劳动报酬标准、教育改造项目、行政奖励指标、社会帮教和离监探亲等十三个方面按四个等级进行累进制定分级处遇标准，要让所有的罪犯从在监内享受待遇的区别中更直观感受到自己应努力改造的方向，也使分级处遇制度成为覆盖所有长短刑期罪犯最有效的奖惩激励手段。

6、构建罪犯改造质量评估体系，实行以改造质量评估结果为依据的罪犯刑事奖惩制度。近十年来我国许多监狱根据监狱工作目标发生重大转移的实际和司法部《教育改造罪犯纲要》的要求，积极探索科学认识罪犯的新方法，建立了各具特色的罪犯改造质量评估体系，可有效克服计分考核办法难以避免的执法随意性和考核不真实全面的弊端，以罪犯改造质量评估办法替代计分考核办法作为对罪犯的日常管理的重要手段势在必行，为我们科学管理和改造罪犯闯出了一条新路。

第一，由司法部监狱局牵头组织专班开展罪犯改造质量评估专题调研，充分吸收全国各地监狱开展罪犯改造质量评估理论研究和实践探索的优秀成果，制定一套运用现代测评技术和信息网络技术，在全系统可普遍适用的科学完善的罪犯改造质量评估体系，适时全面推行，同时废止罪犯计分考核办法。

第二，构建完善的罪犯改造质量评估操作系统，将认罪悔罪、遵纪守法、服从管教、认真学习、积极劳动、心理健康作为评价罪犯改造质量的标准，并细化评估子项，构建科学完善的罪犯改造质量评估指标体系，建立网上评估操作系统，明确评估组织实施方法和每一评估子项的具体测评依据来源和测评方法，确立不同类型和管理等级罪犯的评估周期，制定严密规范的评估操作流程，由监狱有关部门和监区共同组成专班定期开展对罪犯的改造质量评估，按程序审查评估结果，组成专班对评估结果进行分析和运用。

第三，充分开发和运用罪犯改造质量评估结果。⑴通过危险程度评估结果分析判断罪犯的安全危险性，适时对罪犯进行排查和控管；⑵将每阶段评估结果作为罪犯分级处遇管理等级评定和升降级评审的重要依据，有效实施对罪犯的分级管理；⑶将罪犯改造质量评估结果作为呈报行政奖励和提请罪犯减刑、假释的重要依据，取代原来的计分考核结果，建立覆盖全员按管理等级和原判刑期区别对待的行政奖励和刑事奖励制度。在行政奖励评定周期、奖励指标的分配和减刑幅度上应按罪犯分级处遇等级和原判刑种、刑期予以区别对待，适当放宽普管和宽管级包括短刑犯的行政和刑事奖励，从严控制重管和严管级包括重刑犯的行政和刑事奖励。⑷综合分析评估结果，对入监罪犯编制《个别化改造方案》，对中期矫治罪犯制定《改造建议书》，对出监罪犯出具《综合评估鉴定表》，有效实施个别化矫治。