浅议生态环境损害问责工作中的几个问题

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，旗帜鲜明地将“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”写入党章。2015年7月1日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十四次会议，审议通过了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》，对督促地方党委和政府树立“绿色发展”理念，落实环境保护“党政同责”、“终身追责”，解决人民群众反映强烈的环境污染和破坏问题具有重要意义。严肃查处环境保护违纪问题，是各级纪检监察机关落实党中央生态文明建设重要部署，压实领导干部环境保护责任担当的政治责任和重要举措。现就开展生态环境损害问责工作中遇到了一些新情况、新问题，谈几点认识。

一、关于对领导干部的问责方式问题

2015年8月9日起施行《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》（以下简称《追究办法》）第十条规定党政领导干部生态环境损害责任追究形式有三种：诫勉、责令公开道歉；组织处理，包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等；党纪政纪处分。组织处理和党纪政纪处分可以单独使用，也可以同时使用。2016年7月8日起施行的《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）对党员领导干部规定了四种问责方式：通报、诫勉、组织调整或组织处理、纪律处分。上述方式均可单独或合并使用。

按照《中国共产党党内法规制定条例》的规定，党内法规主要包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。条例对党的某一领域重要关系或某一方面重要工作作出全面规定，规则、规定、办法、细则对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定。《问责条例》是中共中央印发的，《追究办法》是两办印发的，二者首先是上位党规和下位党规的关系。如内容有冲突，按照《问责条例》执行。但如内容不冲突，是全面和具体、一般和特别的关系，应优先适用《追究办法》。而且，《追究办法》是在习近平总书记2015年7月1日主持召开的中央全面深化改革领导小组第十四次会议上，与《环境保护督察方案（试行）》等规范性文件一起审议通过的，是环保督察工作的配套党规。

所以，对党政领导干部生态环境责任进行追究，主要是按照《追究办法》的规定，体现从严追责的原则，最轻的问责方式是诫勉、责令公开道歉，不能擅自降低标准，以通报批评的方式问责。但如果发现了党政领导干部存在生态环境损害行为以外的违纪行为的，问责对象不应受此限制，问责方式应包括《问责条例》规定的五种。如发现乡镇政府领导班子成员在污染企业违规参股的情况。

二、关于党员领导干部的范围问题

中央纪委法规室对“党员领导干部”的范围已经做出了明确界定，包括以下三个部分：1.党政机关中的党员领导干部，包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派和工商联机关以及参照公务员法管理单位中担任各级领导职务和副调研员以上非领导职务的中共产党员。需要注意的是，在上述单位中只有非领导职务才要求副调研员以上，对于领导职务包括乡镇、科局级领导职务也属于党员领导干部。2.国企中的“党员领导干部”包括：大型、特大型国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）中层以上领导人员，中型以下国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）领导班子，以及这些企业中其他相当于县处级以上层次的中共产党员。3.事业单位的“党员领导干部”包括：事业单位（未参照公务员法管理）领导班子和其他六级[①]以上管理岗位的中共产党员。需要注意的是，在非参公管理事业单位中，只要是领导班子成员就算党员领导干部，不限于六级（副处）以上。对于县处级以上事业单位，非领导班子的六级（副处）以上的干部，虽不是领导班子成员，也属于党员领导干部。4.已退出上述领导职务但尚未办理退休手续的，也属“党员领导干部”范围。

需要注意的是，《追究办法》第二条更加明地确规定，该办法限于对县级以上地方各级党委和政府及其有关工作部门的领导成员，中央和国家机关有关工作部门领导成员；上列工作部门的有关机构领导人员。

三、关于对一般工作人员的问责方式问题

纪律处分以外的问责方式，是针对各级党政机关和领导干部的，对非领导干部的一般工作人员的问责方式，主要是依据《党纪处分条例》《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》的有关规定进行纪律处分，不包括纪律处分以外的其他问责方式。也就是说，对于一般工作人员的问责标准，相对于领导干部要低一些，只有在符合纪律处分的情况下，才进行问责。

四、关于终身追责的条件问题

《追究办法》第十二条规定，实行生态环境损害责任终身追究制。对违背科学发展要求、造成生态环境和资源严重破坏的，责任人不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严格追责。《问责条例》第十条规定，实行终身问责，对失职失责性质恶劣、后果严重的，不论其责任人是否调离转岗、提拔或退休，都应当问责。可见，对于调离、提拔和退休的领导干部进行问责，一般应在情节比较恶劣、后果比较严重的情形下才进行，对应问责方式主要为组织处理或纪律处分。也就是说，在环保损害领域的终身追责的形式，一般不应包括通报和诫勉两种问责方式。实际上，这也体现了实事求是的原则。但值得注意的是，对于基于岗位职责、旨在防止再犯的诫勉问责方式，如该领导干部调转、提拔后的岗位与原岗位职责类似或仍有直接关系的，仍应进行诫勉。比如一个单位内部两个近似业务处之间的调转、从处长到主管领导的提拔等。

五、关于如何确定责任性质的问题

首先，要转变一个观念。按照《问责条例》的规定，责任分为直接责任和领导责任。《追究办法》规定的六种追责情形，对应《问责条例》的分类，可能是领导责任，也可能是直接责任。如何甄别，则要针对具体的追责行为。比如，要追责的行为是决策部署不力的责任，那么领导干部承担的也是直接责任。另外对于主要领导责任和重要领导责任的区分，也要注意，这里的主要和重要不是修饰领导的程度副词，而是针对责任的。主要领导可能承担的是主要领导责任（比如直接参与决策的情况），也可能承担的是重要领导责任（比如主要领导部署要求均到位，仅为分管领导把关不严，此时分管领导承担主要领导责任）。

其次，要明确一种思路。在确定责任轻重时，要按照“问题原因——问责行为——责任主体——责任性质”的逻辑顺序进行。这里需要注意以下问题：1．对于复杂问题，一般要区分主要原因、重要原因和次要原因[②]。在此基础上，对于每种原因对应的需追责行为，可能都存在直接责任、领导责任。但主要原因对应的两种责任，要比重要原因、次要原因要对应的两种责任追责方式重。比如国有企业在水源保护地非法施工，主要原因在国有企业，重要原因在监管部门，对国有企业的直接责任人的问责，要比监管部门的直接责任人重。2.对于同一需要问责的行为，对直接责任主体的问责，一般要比领导责任重。需要注意的是，直接责任和领导责任的区分，不一定总是存在，也有只有直接责任而没有领导责任的情况，如市财政局主管副局长直接联系企业，并要求财源办主任违规收取企业退税提成，财源办主任照办，两人都是直接责任，且副局长的责任要大于财源办主任的责任。

六、关于党政同责的问题

以往，地方如果发生环境事故，一般会追究政府的责任，而没有明确的党内法规和国家法律规定党委在环境保护方面的具体职责，因此党委的环保责任被虚化了。此前，“党政同责”主要体现在食品安全、计划生育和安全生产领域，现在环保领域从中央层面提出了“党政同责”，并且在《追究办法》中予以明确了。同时，我们也要注意，政府和党委的角色不同、责任不同。政府的责任，主要在于全面贯彻落实党委的决定，而党委的责任，主要在于研究、部署、督促、落实和支持。所以，如果实施过程中出现重大问题，主要追究政府的责任；如果在部署、督促层面出现问题，需同时追究党委的责任。