浅议供给侧改革背景下财政审计转型升级的实现途径
摘要：当前新形势下，推动财政审计转型升级，以适应供给侧改革需求变得非常迫切。本文结合新常态下的财政审计实践，从围绕中心,更好服务改革发展的视角，提出供给侧改革背景下财政审计转型升级的实现途径，更好地服务供给侧改革目标。
关键词：财政审计 供给侧改革 实现途径
供给侧改革是党中央、国务院在我国经济呈现下行态势下作出的重大决策，是现阶段我国经济领域内的新常态，其主要任务是“去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板”。艰巨的改革任务决定了供给侧改革任重道远，也决定着中国经济发展的未来走向，意义重大而又艰巨。作为国家监督体系的重要组成部门，审计机关不仅要充分认识推进供给侧结构性改革的必要性和重大意义，更应义不容辞积极参与其中，充分发挥审计机关职能作用，为供给侧改革护航，为供给侧改革服务。财政审计是审计的永恒主题和龙头，理所当然应该迎头而上，转型升级，积极作为，这是新挑战，也是新机遇。面对供给侧改革，财政审计该怎么做？本文结合新常态下的财政审计实践，从围绕中心更好服务改革发展的视角，提出供给侧改革背景下财政审计转型升级的实现途径，更好地服务供给侧改革目标。
一、适应新形势，创新财政审计理念
财政审计是法律赋予审计机关的一项重要职责，是审计工作的永恒主题。近年来，在实际工作中，围绕推进供给侧结构改革，重点关注“三去一降一补”五大任务，认真发挥财政审计“龙头”作用，坚持以服务改革和推动经济发展为中心，树立科学发展的审计理念，转变工作思路，在促进国家宏观政策落实、推动公共财政管理体制改革、规范和加强财政收支管理、提高财政资金使用效益等方面发挥了重要作用。目前，以经济建设为中心是兴国之要，改革是经济社会发展的强大动力，发展是解决我国一切问题的基础和关键。审计作为国家监督体系的重要组成部分，是国家治理的基石和重要保障，必须旗帜鲜明地将围绕中心、服务改革发展作为审计工作的出发点和落脚点，在更高层次上更加有效地发挥审计监督职能作用。财政审计更应该统一认识、坚定态度、敢于担当，切实增强围绕中心、服务改革发展的政治责任感、历史使命感，不断更新观念，推动创新，提升能力，依法全面履行审计监督职责，推进供给侧结构改革。
（一）审计思路要更加完善。随着供给侧结构改革的不断深入，出现了一些新情况新问题，如果墨守成规、用老的法规制度去衡量这些行为，不用发展的眼光去看待和处理问题，工作就会出现片面性，就会影响创新、阻碍发展。因此，财政审计必须站在服务改革发展大局高度去谋划，紧贴中心工作去部署，围绕改革发展目标任务去实施，正确处理好依法审计与实事求是的关系，既要严肃查处违法违纪问题，也要坚持具体问题具体分析，辩证地看待经济运行中的一些问题；既要慎重对待改革发展中出现的新情况新问题，支持鼓励改革发展中创新举措和涌现出来的新生事物，又要防止过度追求创新而偏离法治规范的轨道；既要揭示问题又要促进解决问题，充分发挥审计服务党委政府宏观管理的作用，推进从体制、机制、制度层面解决改革发展中存在的突出矛盾和问题，促进被审计对象加强整改。因此，牢固树立“四个意识”，提升财政审计政治站位，努力推进和实现了“五个转变”，即：要向实现公共资金、国有资产、国有资源实行审计全覆盖转变；要向发挥建设性作用转变；要向突出效益性转变；要向数字化审计模式转变；要向发挥综合性监督效能转变。积极开展国家宏观政策落实跟踪审计，促进供给侧结构性改革和“三去一降一补”任务落实，提高政府投资效益，推动经济结构转型升级；扎实推进财政公共资金绩效审计，促进资金合理配置、高效使用；积极运用信息化管理平台和大数据审计方法，加快财政审计工作的转型与发展，注重审计资源的整合，着力构建一个统一高效、整体联动、相互促进、共同发展的审计工作体系。
（二）审计目标要更加明确。构建新时期财政审计的总目标框架，应立足审计自身的独立性，充分把握经济发展总体目标。当前，财政审计工作的目标是紧紧围绕中心，服务大局，突出重点，坚持监督有力，服务有策，参谋有方，整改有效，促进提升财政审计工作水平。所谓监督有力，就是以问题为导向，以实现政府性收支统一管理为出发点，以保障公共财政资金安全效益为主线，推动各项财政政策措施落实，促进财政完善预算管理制度、规范资金分配行为、提高财政资金使用效益为目标，依法行使审计监督权，实现公共资金审计全覆盖，对财政预算执行审计中发现的问题不回避、不手软，对国家重大政策落实不力和搞“上有政策、下有对策”的人和事敢于揭露反映，对公共财政运行中的各种风险隐患及时反馈提示。所谓服务有策，就是坚持监督与服务并重，寓服务于监督之中，发挥了“审、帮、促”作用，在摸清财政资金规模、结构、掌握财政资金管理存放方式、拨付流程、使用管理现状，内控制度的建立健全和执行情况的前提下，揭示财政预算执行和其他财政收支的真实、合法、效益中存在的突出问题，针对审计发现的问题，主动为经济社会发展服务，着力从制度、机制、体制和管理等方面提出加强财政资金管理和深化财政改革的意见和建议，服务于维护经济秩序和净化经济发展环境，督促和帮助被审计单位纠正问题、建章立制、规范管理、提高效益。所谓参谋有方，就是坚持从宏观着眼，从微观入手，始终把工作重点放在党委政府工作的全局中去谋划、去部署、去推动，为党政领导决策提供真实可靠的依据，为人民代表大会发挥人大监督提供服务。所谓整改有效，就是坚持报告、督查、联动、问责机制，建立整改工作联动机制，共同研究解决审计整改工作的难点问题，落实审计整改责任，切实提高督查整改的实效。
二、把握新机遇，拓展财政审计内容
财政审计工作要转型升级，就必须主动适应新形势要求，以围绕建立健全现代财政制度为目标，以促发展、促改革、促安全、促绩效为核心，从重点关注重大政策落实、改革发展新情况、财政资金使用绩效、财政运行安全和风险、完善问题整改联动机制等五个方面，拓展财政审计内容，着力服务供给侧结构改革。
（一）关注重大政策措施贯彻落实。跟踪审计落实重大政策措施的具体部署、执行进度、实际效果情况，总结和反映好做法、好经验、新情况、新问题，及时查处和纠正“有令不行、有禁不止”等行为，分析产生问题的原因，提出问题整改的意见，推动落地生根。尤其是围绕服务供给侧改革目标，特别注意：一是去产能政策措施落实，积极稳妥化解产能过剩。要紧紧围绕过剩行业压减产能，严格审查商业银行对产能过剩行业的信贷投放情况及效果，是否符合遏制部分行业盲目投资、积极推动产能过剩行业结构调整的宏观调控要求，重点关注一些地区和部门落后产能退出的政策措施不够完善，导致淘汰落后产能工作责任落实不到位等问题，监督检查财税支持、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障以及专项奖补等政策落实情况，把握“去产能”政策红利，要严格控制增量，防止新的产能过剩。二是去库存政策措施落实，化解房地产库存。要重点关注房地产信贷政策的落实情况，使房地产信贷调控措施真正落到实处，严防信贷资金被挪用；通过监盘库存数量、核实库存的真实性，完善市场环境，激发企业活力和消费者潜力，鼓励房地产开发企业顺应市场规律调整营销策略，适当降低商品住房价格，盘活地方资金。三是去杠杆政策措施落实，防范化解金融风险。要核查政府性债务中存量债务、金融机构资产质量变化等情况，对地方政府性债务进行风险预警；做好地方政府存量债务置换工作，完善全口径政府债务管理以及改进地方政府债券发行办法，坚决遏制非法集资蔓延势头，维护国家经济金融安全。四是降成本政策措施落实，帮助企业降低成本。要重点关注营改增政策的落实情况，为营改增的全面试点落实当好监督员、服务员，为全面推行营改增试点工作保驾护航。助力开展降低实体经济企业成本行动，落实降低实体经济企业成本政策措施，降低企业税费负担，进一步正税清费，清理各种不合理收费，减少库存所需的费用，营造公平的税负环境。五是补短板政策措施落实，扩大有效供给。要围绕改善民生和补短板，监督检查国家扶贫等民生政策落实和民生资金分配使用情况，加大对群众身边腐败问题的监督审查力度，关注循环经济和资源节约项目建设实施情况，加大创新驱动力度，优化产品结构，增强有效供给，切实提升百姓获得感。
（二）关注改革发展新情况新趋势。以推进供给侧结构性改革为主线，通过对公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算收支全口径的审计，对预算、执行、决算进行全过程监督，实行政府性收支全覆盖审计，从而摸清家底，整体反映财政管理和运行情况，并结合具体审计项目，实事求是地揭示和反映改革发展中出现的新情况新问题、发展能动新旧转换中出现的短暂性困难、深化改革推进中发生的结构性矛盾、经济社会发展中的阶段性问题，深入分析原因，积极提出对策建议，充分发挥审计监督“预警器”的作用。现在无论是应对经济下行压力也好，还是推动转型发展也好，从中央到地方都出台了一系列政策措施，这些政策措施怎么落地生效，怎么解决“最后一公里”的问题，审计要在这方面发挥“助推器”作用，总结和反映贯彻落实政策措施的好做法、好经验和新情况、新问题，及时查处和纠正不作为、慢作为、乱作为，推动政策措施落地生根，打通“最后一公里”。
（三）关注财政专项资金使用绩效。盘活存量、用好增量、优化结构、深化改革、提高绩效，是经济供给侧结构性改革的重要目标，这一目标同样适用于财政审计工作。要从财政专项资金使用的合规性与实际效果两个方面进行综合评价，首先对财政专项资金支出真实性进行审计核实，做到“五看”：即看项目是否经过竞争性方式争取的，有无弄虚作假、人为虚假立项问题；看资金支出是否真实，有无虚列、多列的问题；看资金拨付是否及时，有无滞留欠拨导致资金无法到位的问题；看资金支出是否按规定用途使用，有无截留挤占和资金损失浪费的问题；看资金管理是否有效，有无行之有效管理制度，有无跟踪监督检查和项目评估机制等措施。在此基础上，从政策标准、技术标准和经济标准，结合当地实际，实事求是地评估财政专项资金使用效益情况，提出合理化建议，促使政府及有关部门进一步加强管理，强化措施，切实提高财政资金使用效益。
（四）关注公共财政运行安全与风险。重点关注国库资金存放与管理、政府性债务借与还情况，结合宏观政策对各企业扶持情况进行重点审计，对各种违规出借财政资金、超出自身能力举借债务、改变方式隐性借债、债务资金管理不规范及清偿回收不及时等情况，审计投融资平台公司负债结构、规模、资金投向及融资成本等情况，了解应付未付工程款情况及采用政府回购建设公益性项目和公司担保情况，要用好“显微镜”加大细致观察和深度分析的力度，对集中性、倾向性、普通性的问题，用“解剖麻雀”的精神，立足审计接触领域广、熟悉政策法规、掌握情况详实的职能优势，从微观角度找出深层次的原因，形成情况准、分析透、建议实的信息精品和高端产品，提出整改要求和预警建议，按照预算法的要求促使编制政府债务预算，把政府债务的举借和偿还纳入人大监督，防范财政风险。
（五）关注审计问题整改和建议采纳。要按照“边审计、边纠正、边整改”的原则，建立部门问题自纠、收回财政资金、问责通报批评、移交纪检监察部门处理、公告审计结果等方式，建立完善审计问题整改联动机制，督促相关部门单位落实整改主体责任，全面制定整改清单，实行整改销号，对拒不整改或屡审屡犯的被审计单位主要负责人员，移交纪检监察机关进行责任追究，提升问题整改的执行力和监督合力。同时，强化成果导向，积极发挥建设性作用，从宏观层面、从制度上、机制上研究分析审计情况，从改善宏观调控、促进宏观管理等方面提出有价值的建议，有效服务党委、政府宏观决策、推动财政管理体制机制科学化、规范化，使更多的审计情况进入领导的决策圈。
三、迎接新挑战，创新财政审计技术方法
面对财政财务管理信息化水平的不断提升的新形势，紧紧围绕财政体制改革的新要求，以大数据审计技术来进一步加大数据间的关联分析、趋势分析力度，运用大数据开展精准审计，为实现全覆盖审计提供技术支撑，创新审计组织方法和数字化审计模式，坚持创新驱动，全面提升服务改革发展能力和水平。
（一）推进审计组织方式创新。建立统一高效的审计工作协调机制，形成审计“一盘棋”的格局，屏弃传统的“责任田”与“自留地”的框框，积极探索财政审计“1+N”审计模式，坚持审计资源整合，大力推进审计资源和成果共享。一是建立审计机关内部部门间横向“一体化”的审计模式，实施公共资金全覆盖审计，保证财政审计任务的完成和目标的实现；二是建立审计机关上下纵向“一体化”的审计模式，实现资源统筹、结果共用；三是建立政策措施落实审计与行业审计、重点审计相结合审计模式，在组织预算执行审计中，对一些要通过长期跟踪不断推动体制机制完善的问题，实行多年连续跟踪，对一些影响财政收支管理的个性问题，通过加大重点查处和纠正力度，实现政策落实审计与行业审计、重点审计资源共用、结果共享；四是建立跟踪审与上审下、交叉审与同级审相结合审计模式，将上审下、交叉审的审计结果均作为地方审计机关审计情况，全部纳入当年的地方审计机关向政府提交的审计结果报告和向人大提交的审计工作报告，实现成果共享；四是合理有效利用内部审计、社会审计资源，形成监督合力。
（二）探索数字化审计方法。推进大数据在财政审计中的应用，是财政审计转型升级的必经之路，要在确保审计数据安全的前提下，提升审计工作智能化和管理水平。加大数据关联分析力度，运用信息化技术核查问题、评价判断、宏观分析，探索“集中分析，系统研究，发现疑点，分散核查”数字化审计模式，逐步实现公共资金审计全覆盖。一是打造数字化审计管理平台。依托金审三期工程建设，确定传统审计向现代审计的转型升级的路径，建立审计数据管理的技术规范和操作流程，提升审计业务数据综合利用效能。建立健全数据定期报送制度，加大数据集中力度，构建国家审计数据系统和数字化审计平台，积极运用大数据技术，加大业务数据与财务数据、单位数据与行业数据以及跨行业、跨领域数据的综合比对和关联分析力度，提高运用信息化技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力。二是探索大数据审计组织模式。主要是加强审计信息化专业人才队伍建设，建立计算机审计能力档案，以审计现场基础维护、数据获取、数据处理和信息系统审计能力作为标准，定期分析审计人员信息技术应用情况，增强全员主动运用大数据思维开展审计监督的意识。成立专门的数据分析团队，负责归集整理数据、开展总体分析、组织数据挖掘、提出审计疑点，以数据分析报告报告的形式，协助审计组确定审计重点，锁定疑点和重点事项，高效实现收集证据、把握总体、突出重点、精确延伸的目标。三是建立审计分析模型。围绕财政资金数字化审计对接年度预算指标系统、总预算会计核算系统、国库集中支付系统、非税征管系统、政府债务管理系统等数据，建立系统内部构建财政收支趋势结构、专项资金执行情况、年初预算构成和指标分配情况、非税收入构成分析、债务结构趋势情况等方面的数字化审计分析模型，进行总体把握结构和趋势，可从横向、纵向、行业、年度多维度进行深度分析和挖掘，实现对海量数据的快速定位和精准计算。充分利用财政资金数字化审计系统、数据中心资源、现场审计实施软件、计算机数据库技术的交互应用，侧重海量数据关联分析，从宏观上关注财政收入的质量结构，财政支出的合规性，专项资金分配与使用效益，促进财政资金盘活存量，优化增量，提高资金使用绩效，揭示共性问题，努力实现大数据环境下从微观审计向宏观审计过渡，基本实现公共资金审计全覆盖。
