对提升基层审计工作监督质效的思考

党的十八大以来，党中央、国务院对审计工作提出了新的更高要求。作为基层审计机关，如何提升政治站位，主动适应以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为引领的经济新常态，在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局中，精准发力审计，履职尽责担当，更好地履行审计监督使命，更好地服务改革发展大局，是当前十分堪忧、亟待研究解决的重要课题，必须下大力气破解。

一、基层审计工作现状

近几年来，随着对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任审计“四个全覆盖”的强力推进，审计内容已从财政收支拓展到重大政策落实跟踪、财政、金融、民生、政府投资、资源环境、企业、经济责任审计等各个领域，审计监督上升到推动国家治理体系和治理能力现代化建设层面。面对审计工作新形势、新要求、新任务，审计工作频率不断加快，上下统筹“一体化”审计工作力度不断加大，而基层审计机关处于工作的最底线、处于深化改革的前沿阵地，在人员少、任务重、要求高的现实困难下，正面临着严峻的考验和挑战，审计人员的实战能力与新常态下的审计要求不适应，审计力量与任务不匹配的矛盾日益凸现，集中体现“一少两重三难四高五低”，让基层审计机关的价值取向和服务中心大局的作用大打折扣。一少，人员少；两重，工作任务重、工作压力重，三难，审计力量难补充，监督水平难提升，审计成果难转化；四高，领导要求高、工作标准高、社会关注度高、审计风险高；五低，工作节奏低、干事激情低、待遇保障低、监督水平低、服务质效低、社会地位低。

二、影响基层审计工作监督质效的主要因素

（一）工作站位有偏差。国务院《关于加强审计工作的意见》，中办、国办《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，以及党的十八届四中、六中全会都对审计工作提出了新要求。近两年来，基层审计机关在主动适应审计工作新常态中，聚焦审计监督职责，不断强化“四个意识”，围绕中心、服务大局的主动性明显提升，但在工作站位上仍然存在偏差。一是审计理念创新不够。部分审计人员思想不开放，不能跳出审计看审计，审计观念滞后，用惯性思维、单一方式应对工作，不能从多角度、多层面思考谋划工作，创新突破动力不足。二是忧患意识、危机意识缺乏。当前，基层审计人员普遍表现出力不从心，能力素质与审计工作的新要求、高标准不相适应，少数审计人员疲于应付工作，精神能力懈怠，工作激情锐减，缺乏迎难而上、进位赶超的奋斗精神。三是工作定位不准。围绕中心、服务大局是审计工作的主线。在全面深化改革的进程中，审计工作促进改革、安全、发展、绩效的作用更加明显，但基层审计人员唯审计而审计、唯监督而监督、唯问题而问题的现象仍然存在，微观层面发现问题多，站位宏观、立足大局、着眼长远思考少，审视度势、研判情况、提出建议、解决问题，尚不能上升到国家治理层面和党内监督体系的重要位置，审计工作服务改革发展大局的质效有待提升。

（二）工作机制不合理。目前，省以下地方审计机关人财物管理改革虽已试点启动，但尚未全面落地。现行的双重领导机制与新常态下的审计工作要求明显存在许多不合理的因素，让基层审计机关经常处于上下两难的尴尬局面，影响着基层审计工作整体监督水平的提升。一是审计职能定位不对称。按照“三定方案”规定，基层审计机关在内部机构设置上一般为办公室、财政金融审计股、行政事业社保经贸股、农林水环保外资审计股、经济责任审计局、国家基本建设审计中心，而没有相应设置综合法规、审理复核、计算机审计中心、自然资源审计等机构，且部分机构设置多为加挂牌子，无编无人，这与现行审计工作要求明显不对称，出现机构设置缺项、职能缺位、工作空档。二是审计独立性难保证。所谓的双重领导体制，实际上行政关系仍然是本级政府行政首长负责制，行政上的隶属关系必然决定了基层审计机关的干部队伍选配、人员编制管控、经费保障水平以及日常监督管理受制于地方政府。而业务上接受上级审计机关的领导，让基层审计机关往往在双重压力下被动开展工作。在具体审计中，尽管近年来上下统筹力度加大，但财政预算执行审计、领导干部经济责任审计、政府投资审计以及其他临时性审计事项，仍然是以基层审计机关同级审为主，这种以地方政府主导安排的审计，其实质是一种内部审计。因此，基层审计机关在揭示、查处违法违规问题和提出意见时，通常是先汇报、听取党委政府领导意见后才作出处理，有时对某些涉及地方党委政府利益的事项不得不采取回避、让步、认同态度，不得不考虑地方党委政府领导的“意向”而取舍，这很难保障基层审计机关依法监督的独立性。二是审计范围难覆盖。实行审计全覆盖是中央、国务院交给审计机关的一项重要任务，而基层审计机关受审计权限和审计力量的影响，目前很难实现真正意义上全覆盖。监督面上因管理权限难覆盖。国税、地税、供电、邮政、电信、移动、烟草、银行、保险等与经济活动密切相关垂直管理单位，由于基层审计机关无权审，形成了审计盲点。政府投资、经济责任、重大政策等重大审计事项，因范围广、内容多，一个周期内在审计内容上无法实现整体全覆盖。审计力量难以保证全覆盖。在审计工作年度计划管理上，尽管上下统筹的力度不断加大，但在具体执行中，地方政府领导往往会超越审计监督的范围和权限，给基层审计机关交办一些疑难问题化解、特殊问题解决等与审计工作不着边际的业务，严重影响基层审计机关依法监督的规范性。三是审计资源难整合。集中体现在审计计划统筹、审计人员调配、审计信息互通、审计成果共享难以真正整合。上审下、交叉审的审计项目，在信息资源和成果共享上存在渠道不畅通、信息不快捷的现象。在审计资源和力量上，越到基层，国家审计、社会中介机构和内部审计力量统筹整合更难。同时，审计监督没有与行业检查、专项督查、巡视巡查有效衔接，对审计形成巨大压力风险。

（二）计划统筹安排不合理。当前，从上至下审计工作的计划管控越来越严，但受制于现行的工作机制体制，在加强审计项目统筹，确定重点审计领域、编制中长期审计规划和年度计划，保证在一定周期内实现审计全覆盖方面不能高度协调统一。上级审计机关在统筹本地区审计资源，集中力量做好重点审计项目，与地方政府的具体安排有时会发生冲突，有的审计事项出现上下重复审、反复审的现象，在一定程度上让部门单位产生不支持、不理解审计工作的现象。同时，有些重大审计项目，人员调配和时间安排不合理，不能充分保障审计人员查深查透，影响着审计工作的实效。

（三）审计力量严重不足。一是人员编制受限、身份不一、总量偏少。由于受人员编制管控，一般县市审计机关人员总量不超过25人，其中行政编制15人左右，而行政编制人员补充根本没有空间，能补充也是事业编制。而除去领导班子、临时聘用人员、后勤管理人员、办公室工作人员、精准扶贫驻村工作队员外，真正在一线从事审计工作的人员不足10人，大型审计项目人员组成显得捉襟见肘，很难组建2个审计组。且个体素质因年龄、工作阅历不同导致水平参差不齐，面对越来越多的审计任务，人与事不匹配的矛盾日益凸现。二是人员年龄结构不合理。年龄结构老化、青黄不接、结构断层现象十分严重。年老的审计人员逐步退休，而新进人员因缺乏临战经验，不能够在工作中快速进位，独挡一面工作。三是知识结构不合理，缺乏专业性、复合型人才。新常态下审计的职能已从财务检查上升到国家治理层面，对审计工作的全面性、系统性、战略性提出了更高层次要求，这无疑对审计人员的政治素养、专业技能、业务知识、综合能力都提出了挑战，而基层审计人员的专业结构多以会计类专业为主，专业知识缺乏与审计项目不对口的矛盾突出，特别是计算机、工程造价、资源环境、法律专业类的审计人才匮乏，成为当前制约基层审计机关创新突破的最大短板。四是人才培养渠道不畅通。由于条块分割、部门壁垒、政企分制，人才流动关卡多、阻力大、流动难，造成人才进口不通、出口不畅，致使基层审计机关优秀人才选不进来、成熟的人才留不下来、不适应的人员推不出去。人才培养渠道单一，多以训代练，由于工作任务繁重，审计人员往往是被动学、应付学，现学现卖，知识的补给不足，业务功底不扎实，创新能力明显不够。人才激励机制不健全。基层审计机关补充人员全部为事业单位，政治出路相对较窄，工资补贴远低于国家公务员，形成政治经济上待遇差异，导致年轻的审计人员跳槽现象多。

（四）基层保障不够。经费保障困难。一是经费保障水平低。受宏观经济下行的影响，地方政府财政收支矛盾的加剧，基层审计机关经费保障明显出现困难。二是人员身份不同带来经济待遇上的不公平。基层审计机关，由于人员身份各异，事业编制人员不能享受公务用车等改革性补贴，经济待遇明显存在不平衡，影响审计人员的积极性。三是交通工具无保障，出行困难。因车改基层审计机关原有车辆统一上交，而随着异地交叉审计、审计工作任务的加重，审计人员外出审计、审计过程中调查车辆无法保障。

（五）审计成果运用不够。加强审计整改是促进审计成果转化运用的具体措施，是推动重大政策落实、推动标本兼治、推动基层治理能力提升的重要途径。而实际工作中落实审计问题整改很难100%真改真到位。一是由于部分单位认识不到位。少数单位没有切实履行整改第一责任，对审计发现的问题总以客观原因掩盖事实真相，没有从主观认识去落实具体整改措施，抓好整改落实。二是依赖思想严重，沟通不及时、不主动。尤其是在上审下审计项目中，在审计过程中和征求意见阶段，不主动与审计组沟通，及时提供相关证据资料，出了问题总认为有领导出面沟通，有地方审计部门协调。涉及责任共担的问题存在部门相互推诿的现象，以至于工作衔接不到位，整改不及时。三是部分问题难以整改到位。主要是由于特定背景、特殊情况、特定事项产生的历史遗留问题，无法真正整改落实。如因未按规定要求履行政府采购手续、未严格遵循基本建设程序和严格合同管理而形成了诸多管理上的问题难以从根本上得到根治。

三、解决问题建议

基层审计机关要主动适应审计工作新常态，着力提升审计工作质效，必须紧紧围绕审计工作全覆盖目标要求，准确把握审计工作发展规律，抓住审计思维理念创新、审计监督体系建设、审计队伍能力提升、审计成果转化运用、审计信息化建设短板突破等关键，健全完善制度体系，创新方式方法，进一步在路径、重点、方式及保障等方面下功夫，不断提升基层审计工作服务质效，努力当好公共资金的“守护神”、重大政策的“督查员”、经济运行的“安全员”、反腐“利剑”。

（一）着力完善保障机制。抢抓审计工作机制体制改革机遇，加大顶层制度设计，综合考虑基层审计机关力量与任务匹配、要求与标准匹配、保障与质效匹配，突出抓好机构设置、编制管理、经费保障、质量控制、领导班子和干部队伍建设等关键环节，健全完善保障基层审计机关依法独立行使审计监督权的政策措施、保障机制、工作制度、运转方式等制度体系。

（二）着力提升审计能力。针对基层审计人员在审计工作转型中出现的能力恐慌症、精神懈怠症，持续开展审计人员素质能力建设，全面提升执审能力。一是深化认识，提高政治站位。正确认识、主动适应审计工作新常态，不断更新观念，切实增强做好新时期审计工作的政治责任感、历史使命感和职业荣誉感。强化思想政治建设，牢固树立政治意识、核心意识、看齐意识、大局意识，全面提高政治觉悟、政策理论水平和职业道德素养，进一步提升政治站位。强化法治思维，规矩意识。恪守审计情操，自觉强化政治纪律、组织纪律、工作纪律、保密纪律、廉洁纪律，依法审计，客观求实，廉洁自律，切实做到“打铁自身硬”。二是持续提升执审能力。始终坚持在学习中深化，在实践中提升，持续开展审计人员后续教育，着力解决基层审计队伍不适应、理论与实践相脱节、专业与综合不匹配等问题，不断提升基层审计人员学习实践能力、专业技术能力、政治鉴别能力、问题分析能力、风险防控能力，让审计人员真正成为政治强、业务精、作风优、纪律严的复合型人才。注重基层实践，将审计实践作为培养人才的第一跑道，充分发挥传帮带作用，多给年轻人压担子、交任务，让他们在实战中摔打成长、磨练品质、砥砺前行。三是创新审计理念。始终坚持以科学的理念谋划、推动审计工作创新发展，建立审计主审激励机制，发挥审计业务骨干的示范引领作用。学会跳出审计看审计，增强宏观大局服务意识，学会从经济社会发展的战略部署和国家宏观调控的层面审时度势，少一些死抠政策条款，多一些建设性意见和建议，让审计工作在服务改革发展大局中精准发力、彰显权威。

（三）着力解决信息化短板。坚持以加快实现由传统审计向现代审计转变为目标，充分运用审计数据中心和分析平台，构建“一体化、系统化、同步化”的综合审计模式。一是建好一个平台。按照标准化、规范化要求，建实审计数据中心建设，依托项目做好数据分类归集工作；积极推进对重点部门、重点单位、重点项目的联网审计，提高数字化管理能力和水平；积极探索运用大数据加强总体分析、系统研究，实施疑点筛查、精准打击，提高技术查核问题、评价判断和宏观分析的能力，及时做好大数据审计实践经验的总结提炼，探索创新推动审计信息化建设。二是用好一种技术。依托审计信息化平台，坚持以应用为导向，着力完善审计管理系统（OA）平台、现场审计实施系统（AO）平台，不断提高审计项目实施能力和审计政务电子化水平。三是建立一种机制。按照上下“一体化”要求，围绕“一审多果、一果多用”目标，健全完善审计工作协作机制，提升审计监督整体合力。创建信息化管理模式，提升审计管理和质量控制能力。在审计管理中逐步实现审计计划编制、资源配置、组织管理、档案归集等全程数字化，使审计管理方式向集中型转变。创建数字化审计模式，提升数字化审计业务能力。通过电子数据审计促进财政财务收支经济活动的真实性、经济责任审计的合法性和政府投资项目的效益性，为信息化环境下加强审计监督探索新路子。创建联网审计跟踪模式，提升对重点行业的实时监督能力。积极推广运用联网审计，全面提升信息化条件下系统审计能力，实行上下联动，开展对被审计单位系统安全性、功能有效性、数据真实性、项目经济性为重点的系统审计，促进上级审计机关加强对下级审计机关的内部管控，降低审计风险，提高审计质量。

（四）着力整合利用审计资源。一是坚持上下合理统筹。进一强化上级审计机关对下级审计机关的领导和业务指导，把对基层审计机关业务指导与年度审计项目安排结合起来，把统一组织审计项目安排与基层审计机关自定项目安排结合起来，把需要统一抽审的项目与基层审计机关日常安排的项目结合起来，充分激发基层审计机关整体活力。综合考虑基层实际，进一步强化上下审计系统的业务功能，科学配置和优化审计资源，最大限度满足上下级审计系统工作需要，突出考虑人员统筹管理、业务统筹计划、激励统筹建立、考核统筹实施。加强对基层审计机关业务指导，注重从审计思路上加以引导，及时解决基层审计机关在实际工作中遇到的技术难题，通过“以上带下”与“以下补上”有机结合，适当安排基层审计人员参与上级审计机关统一组织的审计项目，让基层审计人员在重大项目审计锤炼过硬本领。二是借力审计。在绩效审计方面，可以通过政府购买服务向社会“借力”、“引智”，着力解决专业人才不足和绩效审计、政府投资审计、自然资源审计等短板问题。如：在自然资源资产审计方面，建立特邀审计专家库；在政府投资审计方面，公开招标聘用社会中介机构专业人员参与审计。

（五）着力提升审计质量。审计质量是审计工作的生命线。一是严格程序。严格执行国家审计准则，把依法审计、于法有据贯穿于审计全过程，突出重点环节管控和重点风险防范，坚持线上线下同步审理复核把关，确保审计方案周密，审计程序规范，审计取证闭合有效。坚持审计质量终身责任追究制，坚持重大事项报告制度，确保审计质量。二是聚焦审计重点，有计划、有重点、有步骤、有深度地推进审计全覆盖。坚持科学规划、统筹安排、分类实施，在摸清审计对象底数的基础上，分类确定审计重点和审计频次，对重点部门、重点事项以及关键岗位的领导干部加大审计频率，确保审计监督实效。充分考虑基层审计机关承受能力，从审计工作的现实需要和审计队伍的实际状况出发，坚持全面覆盖和突出重点相结合，避免走进监督误区，片面追求审计全覆盖的数量，力求做到有质量和有深度的全覆盖。三是坚持查清审透。始终坚持以法律为准绳，以事实为基础，切实做到反映情况准、查处问题深、原因分析透、措施建议实，力求查清审透。坚持底线思维、法制思维，问题导向，紧盯财政资金管理、国有资产、国有资源管理的重点环节，重点揭示挤占挪用、贪污侵占、损失浪费、效益低下等重大违法违规问题，坚持查清事实和落实责任相结合，深入分析问题原因，准确把握“三个区分”原则，客观定性评判。

（六）着力解决审计整改“最后一公里”问题。强化审计整改，确保审计发现问题整改真改真落实，必须进一步强化主体责任、强化督办检查、强化责任追究，建立人大、政府、组织人事部门、纪检监察机关、审计、相关主管部门等联动整改工作机制，把审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责有机结合起来，把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据，发挥督促整改整体合力，形成倒逼工作机制，推动审计问题整改落实，促进审计成果转化运用。