新时期加强审计职业化建设的探索与思考
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件明确提出“推进审计职业化建设”的要求，《国务院关于加强审计工作的意见》指出“着力提高审计队伍的专业化水平，推进审计职业化建设，努力建设一支具有较高政治素质和业务素质、作风过硬的审计队伍。”由此可见，推进审计职业化建设是全面推进依法治国对现代审计体制的基本要求，是推动审计队伍建设和审计工作整体上水平的战略抉择，是履行新时期审计机关历史使命、促进审计事业全面发展的必然方向。随着审计事业的加速发展和审计制度改革的不断深入，推进审计职业化建设势在必行，已经成为各级审计机关面临的一个重大课题。笔者结合审计工作实践，就推进审计职业化建设谈一点粗浅看法，以此与各位审计同仁共同学习和提高。
一、推进审计职业化建设的重要性和必要性
推进审计职业化建设是党中央和国务院对“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权”的重大部署，既是适应审计事业发展的紧迫需要，又是一项长期的系统工程，意义非常重大。
（一）推进审计职业化建设是全面推进依法治国的客观需要。依法治国是我们党领导人民治理国家的基本方略，是实现国家治理体系和治理能力现代化的法治保障。审计制度是中国特色社会主义法治体系的组成部分，审计监督权是宪法确立的，审计的依据、程序和标准都是法定的，这就要求审计机关牢固树立法治理念和法治思维，严格依照法定权限、程序行使权力，做到依法审计、客观公正。审计人员作为国家公权力的行使者，承担着保护国家财产、维护人民利益、伸张公平正义，维护社会秩序的重要职责，成为正义的象征、公平的化身和良法的守护神，理应具备良好的职业操守和专业能力，需要特殊的职业要求。如果没有扎实的专业知识，不是查核问题的能手和分析研究的高手，就无法提出具有建设性的审计建议，也就不能快速反应和适应社会对审计监督的需求，审计作为推进依法治国重要手段的作用就难以发挥，服务国家治理的目标也就难以实现。所以，推进审计职业化建设是实施依法治国基本方略的客观需要。
（二）推进审计职业化建设是保障依法独立行使审计监督权的必然选择。从审计的职能作用看，在国家治理的决策系统、执行系统和监督控制系统中，审计属于监督控制系统，服务于决策系统，承担着对执行系统实施监督和约束的职责，是依法监督和制约权力的一项制度安排。《宪法》和《审计法》及《国务院关于加强审计工作的意见》，都明确提出要“保障依法独立行使审计监督权”。如何保障？对于审计机关来说，就是要实现对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况的审计监督全覆盖。对于审计人员来说，就是要当好政策落实“督查员”、公共资金“守护神”。贯彻落实这些要求，需要进一步完善符合审计工作职业特点的审计人员管理制度，建立审计人员任职资格管理和职业保障制度，完善审计职业教育培训体系等，有计划提高审计人员的专业化素质和职业胜任能力，为审计机关和审计人员依法独立履行审计监督权提供坚实的制度保障。
（三）推进审计职业化建设是创新审计方式方法推动审计转型升级的重要途径。在全面推进依法治国的背景下，国家对审计监督的依赖度与关注度在日益提高，传统的审计方式方法，已不再能够适应审计事业发展的需要。面对新形势新任务，审计机关只有主动跟进社会需求，创新审计方式方法，大力推进审计转型升级，才能依法有效履行审计法定职责。审计署提出，坚持用数字化带动信息化，用信息化推动审计技术方法创新。要实现这一目标，审计机关就需要不断研究应用新方法、新技术，不断调整和改进信息技术在审计实施中的应用，探索在审计实践中运用大数据技术的途径，加大数据综合利用力度，提高运用大数据技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力。同时，随着经济发展进入新常态，诸如生态审计、自然资源资产离任审计、联网审计常态化等现代审计概念的出现，不仅需要在审计方式方法上勇于创新，而且需要更多的专业审计人才承担重任。所以说，推进审计职业化建设是创新审计方式方法，推动审计转型升级的根本出路。
二、推进审计职业化建设的目标和任务
各级审计机关要坚持以党的十八届三中、四中、五中、六中全会精神为指导，全面贯彻落实《国务院关于加强审计工作的意见》，以转变审计干部作风、增强审计机关行政效能为目标，以加强教育和改进管理为手段，全面提高审计监督能力和服务水平。要积极稳妥推进干部人事改革，不断建立和完善科学合理的选人用人机制，推行职业准入和退出机制、审计质量考核机制、职业保障和激励机制，遵守职业行为准则和职业道德规范，完善和优化考核评价机制，进一步完善国家审计、社会审计、内部审计的监督体系。要紧密结合审计工作实践，建立健全审计干部队伍职业化培训培养机制，进一步优化审计干部队伍职业化建设，在专业结构上，要使具备与审计工作相关的法律、计算机、工程建设、生态环保、经济管理等专业背景的干部队伍的比例得到一定的提高；在知识层次上，要使大学本科以上的文化程度背景干部队伍的比例得到一定的提高；在素质能力上，要使具有与审计工作相关的中级以上专业技术资格人数得到增加，努力培养高层次、复合型审计干部，着力打造一支政治素质过硬、学历层次较高、知识结构合理、业务能力精湛、工作作风扎实、工作纪律严明的职业化审计干部队伍，确保审计机关依法有效履行审计监督职责。
三、推进审计职业化建设的途径和措施
建设一支职业化的审计干部队伍，必须构建一套完善的职业体系，以适应新时期审计事业全面发展的需要。笔者认为，推进审计职业化建设应着力构建四大职业体系。
（一）构建审计岗位标准体系。一是资格准入，提高“门槛”。参照法官、检察官的管理模式，对审计干部实行资格准入制。凡进入审计机关的，除具备一般公务员的资格之外，还要取得由国家通过组织考试考核颁发的审计职业资格证书。审计职业化标准可以根据审计业务所涉及的知识结构与实务技能的需要，分门别类设置若干系列的审计职业标准，然后根据不同的职业标准，组织不同的审计职业统一考试。这种考试，可以是单项的技术认证考试，也可以是多项或全能的审计职业等级考试。以此抬高审计机关的准入门槛，为建设高素质的审计干部队伍打下基础。二是明确职责，竞争上岗。按照每个岗位的工作任务，制定出每个岗位的职责和工作目标。对中层领导的任命，引入竞争机制，推行竞争上岗，建立激励竞争机制，让能者上、平者让、庸者下，从而提高审计干部队伍管理的科学性。三是规范岗位，优化配置。按照每个岗位的工作要求，制定出具有审计职业特色的岗位规范。此外，在审计机关内部坚持换岗轮岗制度，整合资源，优化配置，让每名审计人员熟悉每个岗位的工作，做到可以胜任审计机关任一岗位，逐步形成优势互补、梯次合理的审计专业队伍。对工作不胜任现职的审计人员，通过末位淘汰制交流出审计机关，确保审计干部队伍的专业化素养。
（二）构建审计职业培训体系。建立和完善审计职业培训制度，逐步形成伴随审计人员职业生涯的常态化培训机制，旨在不断提高审计人员的专业理论水平、实践经验和业务技能。一是加强审计职业基本技能培训，打造“行家型”审计干部。各级审计机关要根据审计职业化建设的需要，加快专业人才培养，通过综合采用讲授式、研究式、案例式、体验式、互动式等多种教学方式开展专题培训和审计业务经验交流，增强实效性。大力支持审计人员参加审计相关职称考试，要求从事审计工作满五年取得审计师资格或具备与审计相关中级以上专业技术资格，确保必要的专业胜任能力。建立与职业化培训管理相配套的激励机制，出台审计人员的职业绩效考评标准和体系，全面如实反映学习工作状态和成果，促进人尽其才、才尽其用，充分调动审计干部的积极性、主动性和创造性。二是着重审计职业综合技能培训，打造“杂家型”审计干部。随着审计事业的发展，审计机关需要更多的兼具法律、计算机、外语和其他各个行业专业知识的复合型人才。在培训时要着重进行跨专业的学习培训，通过定期邀请有关专家讲座、开展网络集训、购买相关书籍促其自学等方式，重点加强经济、金融、资源环境、法律、计算机、外语、公文写作等课程的学习。通过跨专业的学习，构建兼通多科，适应现代社会发展的复合型、应用型的知识结构。三是强化审计职业学术技能培训，打造“专家型”审计干部。新时期审计事业的发展，“专家学者型”干部是审计职业化的必然要求。审计专家要达到以下要求：深厚的理论功底，娴熟的专业技能，丰富的审计工作经验，强烈的创新驱动，执著的事业追求等。要着重培养一批查核问题的能手、分析研究的高手、大数据应用的强手、精通管理的行家里手，使之成为审计理论研究和具体审计工作的带头人。此外，审计职业化还要求审计专家具有独特的思维方式、特有的职业传统和职业气质、缜密的分析判断和解决问题的能力等。
（三）构建审计人员行为规范体系。一是健全职业道德规范，以德育人。审计干部并不是生活在真空中，而是处在经济工作的第一线，接触违纪违法等阴暗面的机会，较之其他人更多一些，所以受影响和腐蚀的危险性也就更大一些。因此，必须把强化审计干部的职业道德教育摆在重要的位置。各级审计机关要始终坚持作风建设永远在路上，要求审计人员始终坚守“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的审计精神，培养审计人员客观公正、实事求是，合理谨慎、保守秘密，廉洁奉公、恪尽职守的职业道德，增强审计人员拒腐防变的能力。二是加强职业纪律教育，以纪律人。纪律是行为的保证。各级审计机关要将职业纪律教育贯穿于审计工作全过程，着眼防范，明确规范，严格问责。审计人员要严守法纪不逾矩，严格遵守并模范履行党章和宪法的要求，坚守党纪国法和道德品质“两条底线”，严格遵守政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律；始终牢记廉洁纪律是审计工作的“高压线”，严格遵守“八不准”审计纪律等廉政规定，真正做到清白做人、干净做事。同时在审计工作实践中，通过以案说纪的形式，加强对审计人员的职业纪律教育，增强每一位审计人员执行纪律的自觉性和坚定性。三是完善职业规章制度，以章管人。首先，要按照审计执法要求健全制度，加强管理。要实行审计计划、审计实施、审计审理、审计处理四权分离制度，确保每个岗位的权力职责不重复、不交叉，形成分权、制权的制约机制；建立健全审计实施过程中的质量检查制度，重点加强对审计方案、审计工作底稿、审计取证、审计报告等制度落实情况的监督检查；要完善审计执法督察制、审计执法公示制、审计执法责任制，加强审计执法环节控制；要进一步健全审计业务会议制度、审计听证制度和行政复议、行政诉讼制度，进一步完善业务流程。其次，要按照深化机关内部运作的新要求健全制度，加强管理。建立和完善领导班子议事、决策制度，不断健全依法行政和科学民主决策的工作机制，对重要事项决策、重要干部任免、重要项目安排和大额资金使用，以及涉及审计工作全局的事项，由领导班子集体决策，严格按政策制度办事；按照“试点先行、总结提高、逐步推行”的原则，探索试行审计结果与审计整改情况向社会公告制度，以公开促公正、以透明促规范；进一步规范利用社会审计力量参与审计工作行为，建立“聘、管、用、查”分离的监督制约机制，建立专家库和备选库，做到程序规范、操作透明、结果公开。
（四）构建审计工作考核评价体系。各级审计机关要积极探索建立以职位职责和所承担的工作任务为基本依据，全面考核德、能、勤、绩、廉，建立审计人员“四力”考核评价体系。第一，以提高综合素质为重点，建立“学习力”考评体系。“学习力”考评体系重点考评审计人员政治理论、业务知识、拓展学习、实践运用四个方面。通过理论知识测试、专业知识授课、拓展知识研讨、学以致用开展工作等方式，综合运用自我评价、量化考评、群众测评等方法，将审计人员的学习状况评定为优秀、合格、基本合格，以此提高审计人员的学习力。第二，以强化落实为重点，建立“执行力”考评体系。“执行力”考评体系，重点考评审计人员对年度工作任务、机关制度等执行情况。通过运用考核、检查、问责、测评等方法，提高审计人员推动工作、执行制度的自觉性，增强执行力。第三，以提升水平为重点，建立“创新力”考评体系。“创新力”考评体系重点考评审计人员的工作创新能力。通过下达目标、实际运用、年度考核、亮点工作展示等方法，促使审计人员结合实际，锐意创新，提升工作水平。第四，以廉洁自律为重点，建立“控制力”考评体系。“控制力”考评体系重点考评审计人员的廉洁自律情况。通过制度学习、民主测评、专项考核、问卷调查、审计回访等方式方法，强化审计人员自我控制能力，增强审计人员的自律意识。在此基础上，要注重“四力”考核结果的运用。建立绩效考核奖励基金制度，从机关经费中人均提取一定经费作为年度干部绩效考核奖励基金，绩效考核得分高的给予奖励，得分低的给予扣除。同时，把年度综合考核结果作为评先选优、选拔任用和辞退不合格人员的重要依据，激励广大审计人员争先创优、岗位建功。
