建立健全自然人税收管理之思考
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善地方税体系，逐步提高直接税比重”、“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，加快房地产税立法并适时推进改革”，为我国今后直接税的改革指明了方向。2015年1月，国务院法制办公布《中华人民共和国税收征管法修订草案（征求意见稿）》，增加了对自然人纳税人税收征管的相关规定。同年年底，中办、国办联合印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》再次明确提出“顺应直接税比重逐步提高、自然人纳税人数量多、管理难的趋势，从法律框架、制度设计、征管方式、技术支撑、资源配置等方面构建高收入者为重点的自然人税收管理体系”。中央一系列税收改革举措的出台充分反映了我国自然人税收征管水平相对滞后，自然人税收流失较为严重，已成为税收管理的短板。当前，我们要结合税收工作实际，探索建立健全自然人税收管理制度，加强对自然人税收的有效管理，减少国家税收流失，是税收征管工作中的重中之重。
一、自然人税收征管现状
1.自然人纳税人数量大、分布不均
税法规定，每位公民都有纳税义务，无论是已办理税务登记的自然人，还是具备纳税潜力的自然人，在数量上与法人、非法人组织相比，自然人纳税人的异常庞大的。自然人的收入来源广泛、人员身份多样、职业属性复杂，使得自然人分布极为分散，除每月获得稳定收入的单位正式员工外，还存在很多从事灵活变动工作的自然人，广泛分布于城市与农村，再加上这些纳税人数量大、税额小，增加了税务机关的工作难度和征税成本，从而形成了自然人税源庞大而分散的客观现状。以江西省庐山市个人所得税登记管理为例，据“金三”系统显示，截止2016年底，全市共有3459户纳税人纳入个人所得税有效登记管理（其中个体工商户广泛分布在城区、乡镇和农村等地），占总纳税人4391户的79.35%，远高于已规范的非自然人纳税人税收管理比例，详见表1。
2.自然人纳税人税收收入占比小
当前我国间接税配比远大于直接税，而且对自然人征收的税款多体现为直接税，因此我国现行税收呈现出自然人税收收入偏低的现状，中国的高收入者因为其收入构成多元化，各项收入难以汇总掌握，税收制度不够完善，自然人税收征缴难度大，实际税率较发达国家偏低。以江西省庐山市个人所得税登记管理为例，据税收征管数据显示，2012年至2016年江西省庐山市地税收入主要来自于法人税收，自然人税收所占比重较小，详见表2。
3.自然人纳税人流动性强
自然人纳税人没有像法人、非法人组织有固定生产经营场所的限制与约束，人员隨时可以因工作地点发生变化而流动，尤其是改革开放后，农村大量富余劳动力涌向城市，成为打工族，因这一群体数量巨大、工作变动性强、人员流动频繁，加上总体纳税意识不够强，达到纳税要求的纳税人因各种原因未能进行税收扣缴或自行申报，税务部门对这些流动性强自然人纳税人的后续管理难以跟进。
4.自然人税收涉及税种多
我国现行税法以自然人为征税对象的地税部门征（代征）管税种主要有11种，如表3所列，包括增值税、个人所得税、车船税、契税等，但各税种对自然人的征管规定差异较大。个人所得税对自然人征管采用代扣代缴结合自行申报的方式，车船税是委托保险公司代征，契税由地税机关直接征收，房产税、城镇土地使用税采用“自行申报，集中征收”的征管模式。理论上，很多税种都可以采用代扣代缴、代收代缴、委托代征的“三代”手段来完成自然人税款征收，但是，负有扣缴义务的企业一般只注重企业员工个人所得税的扣缴工作，其他税种重视度较低。
二、自然人税收征管存在问题
1.纳税人管理仍处以法人为主
自1994年税制改革以来，我国逐步形成了以货物、劳物税为主体的税制结构，税收征管制度的完善和建立主要围绕货物劳物税展开，国家的大部分税源也都来自企事业单位。由此决定了我国税收征管机制主要服务于企事业单位，法人税收管理体系相对健全。尽管在党的十八届三中全会以来，中央提出了“提高直接税比重”等项要求，正在逐步建立健全自然人税收管理体系，但在实际在实施中，税务机关受传统思想等因素影响，对自然人税收征管重视程度相对较弱，《税收征管法》及其实施细则中适用于自然人纳税人的征管机制内容尚未全部明确，一系列关于自然人税收管理相关举措仍在艰难推进，以法人税收管理为主局面尚未发生较变。
2.部分税种代扣代缴与自行申报制度结合效果不佳
一方面，代扣代缴、代收代缴、委托代征等征税机制在税收实践并未得到很好执行。有些扣缴单位出于保护员工的目的，少缴或不缴税；有的扣缴单位和个人甚至与纳税人个人达成利益共同体，帮助纳税人偷逃税款，阻碍税务机关工作，造成税款流失。另一方面，现行的自行申报机制还存在缺陷。自行申报机制虽然已建立多年，但由于各方面因素，实践效果并不理想。从自然人的税收贡献结构看，高收入群体的税收贡献率较低，其自行申报意识较差。
3.自然人涉税信息共享尚未实现
一是现有涉税信息平台运用水平不高。尽管省、市、县级分别已建立了财税综合治税平台，但受三级平台信息未实现互联互通，各平台数据采集、分析、处理方式差异及重视程度等因素影响，平台应用效果不够明显。二是《江西省税收保障条例》（以下简称《条例》）发布后，存在市、县相关责任部门贯彻落实《条例》不力现象，税收保障部门未能按规定将信息共享。三是未全国性的涉税信息共享机制。当前自然人个人存在大量跨地区收入，税务机关若无法实现对自然人收入的动态监控，实现全国性信息共享，那么针对自然人的税收征管机制则无从谈起。
4.缺乏相应配套措施
目前，我国对自然人纳税人的税收征管制度还缺乏一系列完善的配套措施。由于法律、经济、舆论、行政等手段及其他外部措施不够完善，税务机关对个人收入和财产无法进行全面监控。配套措施的欠缺主要体现在以下几个方面：
（1）现金收入监控措施欠缺。《税收征管法》及其他税收法律对自然人未规定现金使用限额，对其现金收入和支出的申报情况也未作出明确规定。这就意味着自然人的现金收支情况不在税务机关的监控范围内，对自然人的现金使用行为不受限额、范围的限制。
（2）银行收入监控措施欠缺。现行金融管理体制下，银行虽然要求银行账户实名制，但对自然人开立银行账户和账号的管理依然校为松散，仍存在部分自然人使用他人身份证件或假证件开设银行账户的情况，这显然不利于对自然人银行账户的监控。就目前而言，银行与税务机关之间的信息共享体制尚未建立，自然人银行账户的明细情况通常采用批量报送方式由金融机构向税务机关提供，使税务机关对自然人的账户收入情况无法进行动态监控。
（3）个人财产收入监控措施欠缺。税务机关同工商、国土、房管、交通、金融等部门的信息共享体制尚未确立，税务机关对自然人拥有房屋、土地、车辆等财产的确切情况无法真实掌握，自然人依财产取得的收入也就无法核实。
三、强化自然人税收征管的对策
1.建立健全自然人纳税识别号制度。按金三系统要求，建立健全以居民身份证为自然人纳税识别号制度，进一步扩展自然人纳税识别号的登记范围，拓宽自然人纳税识别号的应用范围，将其与身份证号、社保账号、医疗账号、银行账号等号码关联，实现自然人纳税人的工商登记、财产登记、不动产登记、社保缴费、金融账户的同步涉税监控，掌握自然人各种收入、财产变化情况，有效增强对自然人纳税人涉税管理。
2.建立健全自然人税收征管平台。自然人税收的征管，不仅包括个人所得税，还应包括房产税、契税、车船税等直接向自然人个人征收所有税种。纳税申报制度。建立健全全国性的自然人税收征管平台，打通该平台与税务系统内部各层级及其他各涉税部门信息通道，汇聚海量信息，实现税务系统内部、税务与自然人之间、税务与其他涉税部门的信息共享、加工、处理，提高自然人涉税信息的集成效果。
3.探索建立合理有效的自然人管理监控制度。一是密切与金融部门的联系，推进金融部门进一步规范现金管理，完善现金管理、账户管理制度，实现对自然人财产收入的全面监控。二是加强与财产信息登记相关部门的沟通，促进各相关部门进一步完善县处级领导干部财产登记制度的基础上扩围，逐步将自然人纳入登记范围，实现个人财产信息登记、联网全覆盖，为税务机关更全面掌握自然人财产、收入支出、医疗、家庭、就业等综合信息提供支持。三是以《条例》发布为契机，积极争取当地党政支持，畅通各涉税部门的沟通渠道，不断拓宽第三方涉税信息的来源，强化与各涉税部门协作，努力实现各部门税收共治的良好局面。
4.强化落实代扣代缴制度。个人所得税是与自然人联系最为密切的税种之一。根据我国税法和《个人所得税代扣代缴暂行办法》规定，现行的个人所得税采取由扣缴义务人代扣代缴和纳税人自行申报相结合的征收方式。以工资薪金的个人所得税为例，其税款基本来自于支付单位的代扣代缴，虽然大部分单位都签订了代扣代缴协议书，履行了代扣代缴员工个人所得税款的义务。但当前，自然人的纳税意识不强，短时间内自行申报方式难以得到推广使用。面对现状，必须加强和落实代扣代缴制度，明确扣缴义务人的法定责任，提高扣缴质量，才能有效提升自然人税收管理水平。
5.全面实施有效激励和惩戒措施。进一步建立健全自然人纳税人红黑榜等形式奖罚分明的激励和惩戒制度，探索实施对自然人开展纳税信用等级制度，对纳税信用好的自然人纳税人，开通办税绿色通道，在资料报送、发票领用、出口退税等方面提供更多便利，将自然人纳入“银税互动”活动，提供优质金融服务、免息或低息贷款等项优惠。对进入税收违法“黑名单”的自然人纳税人，在严格税收管理的同时，与相关部门依法联合实施禁止高消费、限制融资授信、禁止参加政府采购、限制取得政府供应土地和政府性资金支持、阻止出境等惩戒，让诚信守法者畅行无阻，让失信违法者寸步难行。提升自然人纳税人的纳税遵从度。
6.建立和完善自然人税收管理机构。顺应“营改增”等税制改革和《深化国税、地税征管体制改革方案》的要求，省局党组面对改革后的新形势、新问题、新挑战，开启了以“重构业务”为核心的“二次创业”的新征程，通过对现有机构职责进行调整，突显自然人纳税人管理的重要性，探索建立自然人税源管理分局，不断加强对自然人纳税人的税收管理，实现征管重心由企业税收向自然人税收与企业税收并重的转变，为加强自然人纳税人后续管理积累丰富经验。
