中国西部基础教育发展观第2页
、69％。1993年，全国人均纯收入前10名的省市中，东部占９名，平均收入水平比西部高出近１倍。同年，中西部农民人均纯收入为746.04元，比东部的1398.69元低46.6％，比全国低25％。诸多的数字都向我们诉说着同一个问题：西部＝贫困。因为贫困，投射到基础教育又会出现一组令人心酸的数据。西部基础教育存在的主要问题是：①教育投资少，劳动者素质低。1990年全国人口普查结果表明，西部９省区６岁以上人口为22699.54万人，其中大专以上文化程度为281.08万人，占总人口的1.23％，低于全国平均水平0.36个百分点，其中贵州、云南、西藏还不到１％。而不识字或识字很少的却远远高于20.61％的全国平均水平，达26.51％，不识字人口占30％以上的就有西藏、青海、甘肃、云南、贵州、宁夏６个省区，只有四川和新疆高于全国平均水平。当然，造成这种问题的原因是多方面的，但经济落后教育投资少是一个主要因素。1990年全国29个省市自治区（不含西藏）地方预算内教育经费支出为377.52亿元，而西部８省区只有66.5亿元，仅占投资总数的17.7％，地方财政用于教育的投资显然太少。其结果是许多适龄儿童被拒之门外。青海省的适龄儿童入学率81.48％，牧区仅为36.4％；另外就是办学条件和教师工资得不到保障。②基础教育发展滞后。在西部地区，普遍存在着重“学历”高等教育的现象，从西部地区1982—1986年的统计资料看，在此期间全区范围内的高等院校在校生数由21万增加到36万人，增长了70％；而普通中学在校学生数仅由909万人增加到1048万人，增长率为15％，特别应注意的是小学在校学生数则由3404万人减少到3277万人，减少了５％，出现了萎缩现象。1992年统计资料表明，这种不正常现象的结果是：在９省区中每千人中拥有中学文化程度的人口除陕西外均低于全国平均水平；拥有小学文化程度的人口除四川外均低于全国平均水平。这种状况若不能得到尽早扭转，必将对国家“战略西移”造成障碍，给西部经济社会发展带来难以治愈的疾患，影响到全国21世纪的可持续发展。③民族教育落后。西部地区是我国少数民族的聚居地，９个省区中有44个少数民族主要生活在这里。民族自治区总人口达6569.66万人，其中少数民族人口为3905.11万人，占民族自治地总人口的56.03％。少数民族人口占９省区总人口的14.7％，远高于全国平均水平。但这里的民族教育却十分落后，据1990年人口普查资料表明，各民族中每千人拥有小学以上文化程度人口数全国平均为698.12人，而生活在西部地区的主要少数民族千人拥有小学以上文化程度的人口数均低于全国平均水平：回族584.89人，维吾尔族613.22人，藏族264.7人。民族教育落后导致民族人才匮乏。西北地区的甘、宁、青、新四省区少数民族人口占全部人口的30％以上，但少数民族专业技术人才却只有９万多人，仅占四省区专业技术人才总数的10.2％，占少数民族人口数的0.3％，不及全国平均水平的1/3。西部地区必须加强少数民族教育，以适应西部地区经济发展的需求。④女童教育出现“三低一高”。即入学率低、巩固率低、在校学生中所占的比例低，辍学率高。四川昭觉县的女童入学率只有10—30％，青海循化县女童入学率是30％。由于受家庭经济状况、社会文化观念、家长受教育水平、地理环境等因素影响，西部贫困地区女童往往不能上学或中途辍学。这就导致西部贫困地区妇女文盲率很高，严重影响西部人口的总体素质。
从上面的现状可见，西部地区经济落后，致使教育尤其是“地方负责、分级管理”的基础教育，伴随地方经济的贫困而走入困境，成为“贫困综合症”的重病区。对于治理“贫困综合症”古今都有实践和经验。目前，国内流行的观点是：贫困地区教育与经济能否走上良性循环的道路已不完全取决于经济的发展水平，而是更多地取决于教育与经济发展的结合程度。这种说法从理论上讲似乎无错误，但却忽视了贫困地区的当前问题是“生存还是发展”，而不仅仅是发展问题。在“生存”的层面上侈谈“科技是第一生产力”，显然是苍白无力的。笔者认为：在“生存”层面上，“资金是第一推动力”。对于西部贫困地区的教育尤其是基础教育，要求与当地经济协调发展是永远走不出贫困的。国家必须实施教育扶贫战略，为贫困地区的教育注入教育资金，推动贫困地区的教育优先发展，这才是治理西部“贫困综合症”的一个突破口。
三、国家的教育扶贫战略
国家已认识到西部贫困地区基础教育的发展，是西部贫困地区自身无法解决的问题，必须由国家注入发展资金，这也是国家的责任和义务。到目前为止，国家以及由国家组织的（基础）教育扶贫工程主要有：①政府扶贫—国家贫困地区义务教育工程；②基金扶贫—社会捐资，以“希望工程”为代表；③国际组织扶贫—引进外资，以世界银行为代表。
●国家贫困地区义务教育工程是原国家教委和财政部决定从1995年到20xx年，利用中央普及义务教育专款和地方各级政府的配套资金，预计总投入200多亿元，重点投向“国家八七扶贫攻坚计划”确定的592个贫困县等老少边穷地区，改善这些地区小学、初中学校的办学条件。整个工程由政府为主投资，政府组织，并动员全社会力量扶持贫困地区发展基础教育事业，融化政府在完成本地区普及义务教育工作的责任和义务。
●希望工程是中国青少年发展基金会发起并组织实施的一项社会公益事业。它的宗旨是：根据政府关于多渠道筹措教育经费的方针，以民间的方式，广泛动员海内外财力资源，建立希望工程基金，资助贫困地区的失学儿童继续学业，改善贫困地区的办学条件，促进贫困地区基础教育事业的发展。希望工程自1989年10月30日开始实施，截止1996年底，全国各级希望工程实施机构累计接受海内外捐款额978287526元人民币，累计支出为686977179元人民币。全国希望工程捐款暂存（待拨）291310347元人民币。
●为了重点扶持贫困和少数民族地区尽快赶上全国“普九”步伐，国家教委决定进一步引进外资，将世行贷款作为我国教育投资的一个有力补充，推动我国教育事业更快地发展。1992年国家教委出面，从世行借贷1.3亿美元，启动了“贫困Ⅰ”，世行贷款与国内配套资金之比为4:6，云南、贵州、湖南、陕西、湖北、山西６个省114个县因此而受益。1995年“贫困Ⅱ”启动，世行贷款１亿美元，国内配套资金为1.2个美元。江西、四川、新疆、内蒙古、广西、宁夏６个省区的111个县因此受益。
我国当前基础教育范围内的三种教育扶贫主要形式，从扶贫的规模和力度上看，政府是教育扶贫的主体。教育资源应由政府来配置，这是社会主义优越性的体现。基础教育是政府行为，贫困地区的教育资源必须由政府来配置，也只能由政府来配置。“国家贫困地区义务教育工程”的实践证明，政府作为教育扶贫的主体，具有不可替代的作用。笔者认为，国家以扶贫的形式，集中财力在一段里间内扶持贫困地区基础教育的做法，虽然取得了巨大的成功，但这只是权宜之计，不能解决基础教育继续发展过程中出现新的欠发达地区的资金短缺问题。基础教育既然是政府行为，政府就应从教育财政制度、基础教育投资体制和投资方式上，有一个长期的、全面的规划，对基础教育实施非均衡投资战略，并通过立法的形式确定对贫困地区和发达地区基础教育的经常性投资比例，使基础教育的非均衡投资体制走上法制化轨道。通过非均衡投资体制，保证全国基础教育均衡发展是符合我国社会主义制度的。
四、实施基础教育“非均衡投资战略”的内容、方式及方法
在本文的第一部分，我们分析了我国基础教育投资管理体制的两种形式—高度集中的管理体制和高度分散的管理体制。这两种管理体制经过多年的实践都反映出一些固有的缺陷和不足，也难以保障我国基础教育的正常发展。基础教育究竟如何管理，许多学者进行过探讨。笔者同意有些学者提出的相对集中的投资管理体制。所谓相对集中的投资管理体制，指基础教育的投资应由中央（省）和地方政府共同承担，其中中央（省）政府应在整个基础教育投资中承担较大的比例和义务。我们其所以支持这种相对集中的投资管理体制是因为第一，有国际成功的经验和普遍的做法。如日本1881年中央政府对义务教育的投资占教育投资的10.2％，1960年上升到48.4％。第二，相对集中的投资管理体制可以避免高度集中的投资管理体制统得过死，难以调动各级政府和社会对教育投资积极性的缺陷，又可以消除高度分散投资管理体制不具有有效保障和地区义务教育均衡发展的弊端，从而有利于基础教育投资的动态管理与分配，有利于基础教育持续稳定均衡的发展。
相对集中的投资管理体制有利于中央（省）级政府集中财力采取非均衡投资战略，为贫困地区基础教育的发展提供经常性的、稳定的经费保障。这里我们是站在全国的立场，从中央政府对基础教育非均衡投资的角度提些建议，省及省以下各级政府可以仿此办理。
我们建议中央政府应将对贫困地区基础教育的投资列入教育财政经常性投资规划和计划，并以专款形式直接下达到县。这笔专款应包括贫困地区基础教育经常性补助专款；贫困地区扫盲教育专款；贫困地区民办基础教育补偿专项等。
●贫困地区基础教育经常性补助专款
为推动贫困地区基础教育的可持续发展，中央政府可以通过转移支付的方式，对贫困省区的基础教育实行经常性的专项拨款制度，在基础教育经费中，设立“贫困地区基础教育经常性补助专款”。按照一定的标准，以专款的形式直接拨给贫困地区的贫困县，专门用于这些地区设置学校、改善教学条件、培训师资，从而保证贫困地区儿童入学和学校提高教育教学质量。
贫困地区经济落后，财政基础薄弱，人民生活水平低，可用于发展教育的资金极少。所以这项专款还要用于免收义务教育儿童的一切学费，并提供一定数量的补助，以降低他们入学的教育成本，减轻贫困地区人民的负担。
我们建议，把现在实施的“国家贫困地区义务教育工程”经常化、制度化，逐步转化为“贫困地区基础教育经常性补助专款”。
●贫困地区扫盲教育专款
与基础教育关系密切，并直接影响基础教育持续发展的是贫困地区的扫盲教育。《中国教育改革和发展纲要》指出，普及九年义务教育和扫除青壮年文盲，是整个教育事业的“重中之重”。据1990年统计，西部15岁以上文盲、半文盲率为26.51％，高于全国15.88％的水平，第四次人口普查，西部人均受教育年限为5.47，低于全国6.26的水平。文盲率居高不下，必然导致贫困和对基础教育认识不到位的双重危机，阻碍基础教育的发展。因此，国家要与“贫困地区基础教育经常性补助专款”相配套，设立“贫困地区扫盲教育专款”。该专款用于贫困地区的成人扫盲教育，包括建立乡村一级的学校及教学点，教师队伍的建设和教学设施建设，教学活动的开资和免除扫盲对象的学费并提供适当补助等。我国政府目前已实行由道义性扶贫向制度性扶贫转变，这就意味着作为扶贫重要内容的扫盲教育是政府的一项重要职责，政府有责任设立“贫困地区扫盲教育专款”，并将其法制化。
●贫困地区民办基础教育补偿专项
基础教育中的义务教育属于纯公益性事业，按照经济学理论分析，义务教育具有纯公共产品的性质，因而完全应由政府保证财政上的支持。至于富裕地区的人民希望自己的子女享受到一定标准以上的更好条件的教育而愿意出资支持教育，那是“锦上添花”之举，断无不可之理。在贫困地区为了鼓励民办基础教育的发展，弥补国家财力之不足，政府应当设立“贫困地区民办基础教育补偿专款”，为贫困地区的民办基础教育提供制度上和物质上的保障。这项专款要实行教育经费单列，按接受民办基础教育的学生数划拨到学校。这项专款的实施，可以鼓励更多的有识之士在贫困地区创办民办基础教育，接收贫困地区相对富裕家庭的孩子入学，减轻政府的负担，官民结合，推动贫困地区基础教育的发展。（文秘114整理）
