论城市基层群众自治发展

本站小编免费考研网/2015-11-26

论城市基层群众自治发展　　
　　“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”①
　　
　　——中共十五大报告
　　
　　“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。健全基层自治组织和民主管理组织制度，完善公开办公制度，保证人民群众依法直接行使民主权力，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。……完善城市居民自治，建设管理有序文明祥和的新型社区。”②
　　
　　——中共十六大报告
　　
　　
　　
　　绪论：基层群众自治发展与中国民主发展的道路
　　
　　经过二十多年的改革开放和现代化发展的探索，中国经济、政治和社会的发展已形成了这样的内在发展逻辑：以社会主义市场经济的建设和发展为动力，通过经济的成长和社会的进步来全面推动中国的政治民主化进程，从而形成经济成长、社会进步和政治民主三者的良性互动发展③。在这样的发展逻辑下，政治如何及时、有效地反映和吸纳经济和社会发展的成就，并转化为政治发展的动力，是政治发展的关键所在。在这方面，基层政治民主的发展无疑具有得天独厚的优势。因为，它是人民参与政治生活、表达利益要求、实现合法权益最直接的舞台，经济和社会关系的任何变化都会迅速的反映到这个舞台上来。因此，如果基层政治能够及时反映和吸纳由经济发展直接决定的基层社会的变化，积极地进行自我发展和自我完善，那不仅能够为整个民主发展积累宝贵的政治资源，而且也能有效的缓解经济和社会发展给政治体系带来的过度压力，以保持社会和政治稳定。而另一方面，基层政治民主发展，也为公民在广泛而直接的政治参与中增强民主意识、提高民主能力提供了重要基础。政治生活的主体是人，是具有政治权利的公民。公民良好的政治意识和政治能力是民主政治建设的重要基础，也是维护和巩固民主政治发展成果的重要保障。在中国这样缺乏民主政治文明基础的社会里，这一点尤其重要。中国的民主政治建设必须从战略的高度把握和推动基层民主的建设和发展。
　　
　　在中国，基层群众自治包括农村基层群众自治和城市基层群众自治两大方面。改革开放以来的中国社会发展的现实逻辑，决定了农村基层群众自治发展在一定程度上领先于城市基层群众自治的发展。但是，这种领先并不是决定性的，是相对的，暂时的。城市与农村的先天条件决定了，在群众性自治方面，城市的基础要优于农村。社会主义市场经济的推行，将使城市和农村的民主发展处于同一个作用机制之下，这样，具有基础优势地位并能从现代化发展中直接获得最多资源的城市，必然在政治民主化发展方面拥有比农村强出许多倍的基础条件和动力因素。所以，我们有理由预见，只要我们在战略上对城市基层群众自治发展予以足够的重视，策略得当，城市基层群众自治发展必然会成为中国基层群众自治发展的主导性力量。城市以及城市中的市民在整个国家政治生活中所具有的影响力，决定城市基层群众自治的发展对中国民主政治建设和发展具有全局性的重要意义。因此，如何正视城市基层群众自治发展的历史必然性并积极地利用和开发这一重要的政治资源来推动中国民主政治发展，是中国民主化在二十一世纪发展所面临的一个重要战略问题。
　　
　　
　　
　　⒈新时期城市基层政治发展的目标和面临的三大课题
　　
　　⒈社区主导型城市基层管理体制
　　
　　改革开放以来，我国基层政治有了比较大的发展。这主要体现在两个方面：一是基层政治体制日益完善，二是基层政治的重要性日益提高。随着经济的发展，尤其是市场经济的发展，社会生活形态发生了很大变化，新的社会问题不断涌现，与此同时，随着城市政企的分开，原先由政府承担的功能逐渐流向社会，从而使城市基层政权组织和群众自治组织实际承担的功能日益重要。二十世纪八十年代以来，我国城市现代化进程突飞猛进，不同经济成分的快速发展、城市人口的大量增加、社会阶层的不断分化以及国有大中型企业的改制等等，促使城市居民逐步突破了传统单位体制的局限与束缚，开始寻求不同的社会组织形式和社会活动方式。“小政府、大社会”的行政管理改革思路要求政府和企业将大量的社会和服务职能剥离出来，交由社会或者市场来承担。因此，建立适应社会主义市场经济、符合现代公共管理理念的新型城市基层管理体制——社区主导型城市基层管理体制④——已成为时代之需。
　　
　　社区主导型城市基层管理体制主张合作、参与、效率、共享，符合当代治理理论在公共管理领域的理念。公共管理领域的治理以善治为目标。“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。”⑤这一体制承认政府能力的有限性，把政府“管不了、也管不好”的社区事务交由社区自己管理，强调居民与政府之间积极而有成效的合作。因此，“善治”将是未来中国城市社区建设的目标模式。
　　
　　新时期基层政治发展面临的三大课题
　　
　　以“善治”为目标的新型城市基层管理体制对我国的基层政治发展提出了新的要求，具体可以概括为三方面：调整结构、完善体制、开发功能。这些要求也就构成了新时期基层政治发展面临的三大课题。
　　
　　调整结构，主要是调整基层政治中的权力结构。
　　
　　在城市中，调整结构主要体现为依据城市建设和发展的需要，调整好城市各级政府与派出机构——街道组织之间的权力关系以及街道组织与居民委员会之间的权力关系，从而在新的经济和社会条件下，保证街道和居民委员会有效地组织和管理基层社会．
　　
　　完善体制，主要是完善党领导基层政治生活的体制和群众实现自我管理与民主管理的体制。
　　
　　在城市，主要是指加强城市基层社区党组织建设，提高城市基层政权和居民委员会推进城市社区发展能力。在这其中，加强以党支部为核心的社区党组织建设，是当前城市基层政治发展的紧迫任务。我国的基层政治是以直接选举为基础的政治，因而完善体制的另一个重要任务．就是不论在农村还是在城市，都要在实践中完善选举制度和群众实现自我管理与民主管理的制度和形式。城市居民委员会一些成功经验说明，完善基层政治体制能有效地推进基层社会的全面发展，其中包括基层政治生活的民主化发展。
　　
　　开发功能，主要是使基层政治有关基层社会管理的功能得到有效的发挥。
　　
　　市场经济发展给社会生活带来两方面影响：一是随着社会主体自主性的日益增强，社会生活开始逐渐形成自身的利益和要求；二是原来归属于各企业和行政单位组织的社会管理功能，随着这些单位组织的转型，开始流入社会，要求社会吸纳和消化。社会生活这两个方面的变化，对基层政治如何调节和满足社会的利益与要求，并在服务社会、吸纳社会参与、联合社会一起解决社会所面临的问题方面提出了具体要求。为此，基层政治除了要进行上述两方面的努力外，还要有效地开发自身的功能，一方面使已有的功能得到充分的开发，如治安保障功能、社会救济功能等；另一方面开发一些原来没有的、当下急需的功能，如公共卫生健康防护、环境保护功能等。在目前条件下，功能开发与基层政府的功能转换是密切联系在一起的。
　　
　　
　　
　　⒉城市基层自治的现状分析
　　
　　当前的我国城市基层管理体制在向社区型转变的过程中还存在着一些问题与不足，这些问题基本可以归到上述的调整结构、完善体制、开发功能这三大问题中去。
　　
　　在城市基层自治的权力结构上，其行政化倾向诱发了社区管理机构的合法性危机。（这里的合法性是指被社区居民内心所体认并服从的权威和秩序，与法律规范没有直接关系。）
　　
　　居委会与基层政府的接触主要体现在居委会与区政府的派出机构——街道办事处的关系上。这是两个不同性质的组织，一个是城市基层群众自治组织，属于社会；一个是政府的派出机构，属于政府。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”⑥。《上海市街道办事处条例》第八条“街道办事处的职责”中的第一项也规定：“指导、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作”⑦。因而，从法律上讲，街道办事处与居委会的关系是指导和被指导关系，发挥“指导、调研、协调、服务”的职能是街道办事处指导、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作的主要方式。但事实上，居委会自诞生之日起就一直在按照街道办事处的指令开展基层社会管理工作，并没有被居民认可为“自己的组织”。各地在社区建设中重构的社区居民委员会、社区管理委员会等社区管理机构多数由户代表象征性选举产生，即使是在直接选举的地方，也都采取先选后聘的办法。功能上与过去的居委会没有实质性差别，主要工作仍然是承办“上级”部署的任务，工作人员的薪酬亦由政府财政拨款解决。我们不难看出居委会与政府之间的关系，不是相对独立的关系，而是全面依附的关系。政府全面主导了居委会的工作，从而使居委会日益与社会脱离，成为代表政府管理社会的力量，失去了自治性，而成为行政性的组织。在社区管理机构看来，政府是老板，社区居民是管理对象。行政化了的社区管理机构不能表达社区居民的利益诉求，也就无法获得居民的信任。
　　
　　在城市基层自治的体制完善的过程中上，由于居民参与不充分而导致居民与社区管理机构之间合作出现断裂。
　　
　　社区是居民生活的环境依托，只有居民知道社区真正需要什么。社区管理机构如果不了解社区居民的实际需求，就会事倍功半，费力不讨好。所以新型城市基层管理体制必须容纳社区居民的广泛参与，建立管理机构与居民之间协调的、稳定的合作关系。目前的现实情况是，居民参与普遍不足，参与机制很不完善。一方面，社区管理机构提供的、供居民参与的事项极少涉及社区公共权力的运作，居民对参与的价值和作用表示怀疑，缺乏足够的参与社区事务的热情。另一方面，居民缺乏通畅的参与渠道。常常是社区管理机构感到有必要了，就召集居民来开会、布置、传达，或者是政府有关部门提了要求，街道和社区居委会赶快组织居民。即便是在成立了居民代表大会的社区，什么时候开、讨论什么主题也都是由社区管理机构定，居民代表只有“听”的份。居民参与社区事务缺乏一套详细、规范、操作性强的程序或规定作支撑，具有较大的随意性。居民参与的缺失影响了社区管理机构与居民之间的有效合作。
　　
　　在城市基层自治的功能运作中，由于职能转变不到位妨碍了社区管理的成效。
　　
　　新型社区管理体制的核心是居民参与社区公共权力的运作。如果居民没有足够的权力参与社区的选举以及公共事务的决策、管理和监督，就不可能热心于社区事务，所谓的善治也就丧失了基础。现在的问题是，政府部门的职责功能模糊不清。有些方面越位，包揽了过多的应由非政府组织承担的职能；有些方面又缺位，对社区群众自治组织、中介机构、社会工作团体的培育、指导不力，对介入社区发展的专业性非政府组织的“资助性投入”不足。另外，还存在着职权不足的问题。虽然各地在推行社区建设的过程中，也都按照重心下移、费随事转的原则开展了简政放权工作，但效果并不理想。出于自身利益的考虑，许多条条上的实权部门并不情愿将权力下放给街道，建立“小政府、大社会”的城市基层管理新格局还有相当一段路要走。由于职能转变不到位、责权利不对等，街道的管理尽管门类齐全，但效率并不高。街道对社区权力的制度性侵蚀，又削弱了居委会的凝聚力和号召力，阻碍了社区自治的正常发展。
　　
　　法律滞后模糊了社区各类组织之间的权利界线。
　　
　　法律是公共管理的最高准则，社区各类组织和居民都必须在法律划定的范围内活动。如果法律没有清楚地划定社区组织、居民之间的权利界线，就容易引发争议，造成管理的低效率。如果法律的规定得不到遵守，也同样不可能实现城市基层管理体制的转型。目前涉及城市基层社区的法律有《城市街道办事处组织条例》和《居委会组织法》。前者制定于年，后者于年颁布实施⑧。由于制定时间较早，这两部法律已不能适应社会发展的需要。比如对居委会结构、功能、范围、组织、产生等方面的规定就与当前社区建设的要求有很大差距，也可以说已经突破了法律所调控的范围。关于居委会与街道办事处之间指导与被指导关系的规定，并没有得到很好的执行。街道往往利用自己掌握的政治和经济资源，将居委会“改造”为自己的“派出机关”，形成事实上的上下级关系。一些新兴的社区组织，如物业管理、业主委员会、社区志愿者服务等与街道、居委会之间的关系，也缺少法律上的规范。由此引发的各类组织之间的权利纠纷时有发生，一定程度上影响了高效、协调的社区管理机制的形成。
　　
　　
　　
　　⒊三大课题的实现与完善城市基层自治组织
　　
　　以“善治”为建设目标的社区主导型城市基层管理体制的最终实现，关键在于结构调整、体制完善和功能开发这三大课题的解决，结合上述我国城市基层自治目前存在的不足，我认为城市基层自治在转型中应主要注意一下几个问题：
　　
　　在城市基层自治的结构调整中，应加快与社区相关的立法进程。
　　
　　当前较为紧迫的任务是修改《城市街道办事处组织条例》和《居民委员会组织法》，尽快制定《物业管理条例》、《社区服务办法》等一系列与社区居民日常生活密切相关的法律法规。修改后的《城市街道办事处组织条例》和《居委会组织法》应彻底明确城市街道办事处与居民委员会之间的指导与被指导的关系，应吸收近些年来各地在推行社区建设过程中创造的经验和行之有效的做法，使之与城市社区建设的现实需求相适应。在国家层面的法律法规没有出台之前，各地应从实际出发，先行制定地方性法规，规范社区内各权利主体的活动。
　　
　　在城市基层自治的体制完善中关键在于城市基层组织的党支部建设与政治领导以及社区自治的制度化建设。
　　
　　社区党支部是社区各种组织和各项工作的领导核心，这一点在社区建设和管理中的指导思想中应加以明确。社区党支部在社区中的政治领导地位决定了城市基层群众自治不能离开党的政治领导。实际上，从自治发展本身来说，在中国目前的政治格局下，城市基层群众自治必须有主导性政党的主导和推动。因此，在社区建设和管理中，支部建设具有多重的政治意义，既关系到政权的政治基础和社会稳定的支撑力量，也关系到基层群众自治的建设和发展。实践证明，只要以基层群众自治制度为框架，将支部工作与居委会工作有机地结合，强大的支部，不仅不会影响城市基层群众自治，相反还会有力地推进城市基层群众自治，因为，支部所形成的社区动员以及支部在政治领导上所拥有的政治资源，总体上都有利于城市基层群众自治的建设和发展。
　　
　　体制完善的另一重要因素在于促进社区自治制度化。作为社区建设的基础和依托，社区自治应走制度化之路，逐步健全和落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度，使社区居民切实享有对社区自治组织的选举权、罢免权和监督权，以及对社区事务的参与权和决策权。首先要依法选举社区自治组织，逐步推广直接选举制度；其次要规范居民日常议事程序，不同的社区要依据本社区的实际情况制定一套详细的、操作性强的议事规则；再次要推行区务公开，社区事务的决策情况、实施情况、存在问题等都要及时向居民公布，便于居民监督。
　　
　　在城市基层自治的功能开发上，重点应注意中介组织培育以及充分发挥城市基层自治组织的协调机制和资源整合能力。
　　
　　在传统的管理体制下，居委会与街道办事处形成了十分密切的行政关系，居委会承担着十分繁重的行政性事务。要使居委会从行政性事务中摆脱出来，而同时又能强化居委会服务社区的功能，唯一的途径就是成立各种类型的中介组织，因为，这些组织联（更多精彩文章来自“秘书不求人”）接着政府与社会，既能承担政府要求的事务，又能直接向社会提供服务。从长远发展来说，中介组织的发育和健全，是有效推进居委会功能转型，提高居委会自我管理、自我教育和自我服务能力的重要前提和基础。虽然中介组织的建设和发展目前还处于初级阶段，但是它对城市基层群众自治发展所具有的深刻意义，预示着它的发展将直接推动城市基层群众自治的发展。实际上，在社区建设和管理中，中介组织的发展，既是街道和居委会工作探索和实践的产物，也是政府积极指导和推动的结果。完善和健全社区的服务体系、保障体系和自愿者工作队伍，走“小政府、大社会、大服务”的发展道路，从而为社会构筑了一个比较完善的服务和管理网络，有效地促进社区建设和管理。实际工作中体现出的中介组织发展所具有的行政意义和政治意义使我们看到居委会自治功能发挥有赖于社区中介组织的发育和完善，推进社区中介组织的发展，是社区管理和基层民主建设的重要基础。
　　
　　此外，社区是多种类型组织的聚合体，在这其中不仅有居家，而且还有各种类型的单位组织。从基层群众自治的角度讲，居委会主要为所在地的居民服务，但是，从整个社区的建设和管理来说，居委会的工作不能不涉及到所在社区的各类单位组织。因此，从构建一个协调、稳定、健康的社区的要求出发，社区建设和管理就必须充分发挥自身的协调机制和资源整合能力，将所在地的各类单位组织纳入其中，并努力发挥其作用，这样既保障了社区管理的整体性，又能使社区建设和管理有更多的参与者和支持着，从而使社区建设和管理的各方面资源得到有效的整合和利用。
　　
　　除了上述的几点之外，还应注意的一下几点：
　　
　　推动居民利益社区化。以街居社区整合城市居民的关键在于居民利益社区化。当社区与居民的切身利益息息相关时，居民的生活重心自然就会转向社区。因此应当强化居民与社区之间的利益关系，使居民在利益关系的基础上产生参与社区事务的愿望。从城市社区建设的发展史不难发现，社区建设本身就是居民利益社区化的重要表征，只是在深度和广度上还显不足。由于“单位”体制改革的不彻底，使得许多职工与单位之间的利益关系仍然非常紧密，这在党政机关、国有企事业单位表现的尤为明显。这就要求我们必须适应社会主义市场经济建设的需要，进一步将单位的服务功能向社区转移，特别是政治、福利、保障功能等，降低职工与单位之间的依存度，使居民除工作之外的其它利益关系都能在社区得到体现。
　　
　　努力构建社区参与平台。参与冲动的强弱受制于社区与自身利益的关联度和参与渠道是否通畅。在城市，由于工作单位不同，居民们尽管生活在同一个社区，彼此却大都不认识。人文环境的陌生弱化了居民的社区归属感。因此必须努力构建适宜的参与平台，使居民的参与冲动能够有机会释放出来。构建居民社区参与平台应以居民代表会议、居民议事会、户代表会议等法定性平台为主，以社区志愿者服务队、秧歌队等非法性平台为辅。
　　
　　建立一支专业的社区工作者队伍。随着社会经济的不断发展，城市基层社区的需求也逐步向多元化迈进。过去那种以退休老人为主体的居委会成员结构已经远远不能满足当前的社区需求。因此，应将社区工作者及相关的社区专业工作，纳入正规的职业范围，促进社区工作的职业化、专业化和规范化，吸引更多的高素质人才投身城市基层社区管理。同时要加强社区工作的学历教育、职业教育、在职培训和岗前培训，尽快造就一支专业的社区工作者队伍。
　　
　　
　　
　　结论：全面推进城市基层群众自治发展，建设管理有序文明祥和的新型社区。
　　
　　在社会主义市场经济原则下，中国的经济、政治和社会发展将在社会主义架构下孕育出全新的国家与社会关系。对于中国这样超大规模的国家来说，新型的国家与社会关系的必将越出跃出“强国家、弱社会”与“弱国家、强社会”的两极选择，而形成“强国家、强社会”的新局面。中国社会长远发展对“强国家、强社会”的内在要求，决定了处于国家与社会中间的城市基层群众自治发展的长远目标是：把城市基层群众自治发展成为以法律为保障，以自治为取向，以政党主导为基础，以广泛参与为动力，以协调国家与社会关系为功能的基层群众自治。
　　
　　调整结构、完善体制、开发功能这三大课题的解决将帮助我国城市基层群众自治完成向以“善治”为建设目标的社区主导型城市基层管理体制的转变，但城市基层群众自治发展长远目标的最终实现，一个建设管理有序、文明祥和的新型社区的出现，关键还在于我们每一个生活在城市中的社会主义公民的积极参与！我国社会主义民主政治建设的道路才刚刚起步，但我们坚信，通过我们每一个公民的努力，通过基层民主制度的不断完善，高层民主建设的不断进步，自由、民主、平等的社会主义民主政治必将实现！
　　
　　
　　
　　
　　
　　
　　
　　
　　
　　
　　
　　注释：
　　
　　江泽民：高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，人民出版社年月第一版，第页。
　　
　　江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，人民出版社××年月第一版，第页。
　　
　　林尚立：《上海市居委会组织建设与社区民主发展研究报告》，原载于《政治学研究》年第期。
　　
　　杨荣：《论我国城市基层管理体制的转型》，原载于《北京社会科学》，年。
　　
　　俞可平：《权力政治与公益政治》，社会科学文献出版社年月第一版，第页。
　　
　　浦兴祖：《当代中国政治制度》，复旦大学出版社年月第一版，第页。
　　
　　《上海市街道办事处条例》第八条。
　　
　　浦兴祖：《当代中国政治制度》，复旦大学出版社年月第一版，第页。
　　
　　
　　
　　参考文献：
　　
　　陶东明、陈明明：《当代中国政治参与》，年月第一版。
　　
　　唐忠新：《中国城市社区建设概论》，天津人民出版社年第一版。
　　
　　朱健刚：《城市街区的权力变迁：强国家与强社会模式――对一个街区权力结构的分析》原载于《战略与管理》年第期。
　　
　　雷洁琼：《转型中的城市基层社区组织》，北京大学出版社年。
　　
　　上海市社会科学界联合会、上海市民政局、上海市社区发展研究会：《上海社区发展报告（－）》，上海大学出版社年。
　　
　　国家计委宏观经济研究院社会所“社区发展政策研究”课题组：《城市管理的重心要适当下移》，原载于《中国经济导报》年月日。
　　
　　俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社年。
　　
　　王振耀：《中国的村民自治与民主化发展道路》，原载于《战略与管理》年第期。
　　
　　《邓小平文选》第三卷
　　
　　江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪──在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》。
　　
　　黄卫平主编：《中国基层民主发展的最新突破──深圳市大鹏镇镇长选举制度改革的政治解读》，社会科学文献出版社年月版。
　　
　　江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》
　　
　　浦兴祖：《当代中国政治制度》，复旦大学出版社年月版。
　　
　　王沪宁《中国政治体制改革的背景与前景》，收于《王沪宁集》黑龙江教育出版社年版
　　
　　王浦劬《政治学基础》北京大学出版社版。
　　
　　华伟：《单位制向社区制的回归》，原载于《战略与管理》年第一期。
　　
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