农村税费改革的囚徒困境与化解策略　　一、农村税费改革面临“囚徒困境” 　　农村税费改革的主要目的是减轻农民负担，规范农村税费制度。从改革试点地区来看，这一目标基本达到了。始料不及的是实现这一目标，带来了一个严重的问题，即乡村财政收支难以平衡。虽然2001、2002年国家分别拿出100亿、200亿元来帮助乡村解决财政缺口。但是面对庞大的财政收支缺口，200亿元的财政转移支付是杯水车薪。这就使乡村进入一个两难的境地，要么实现农村税费改革的减负目标，但是乡村不能维持正常运转；要么确保乡村正常运转，但是必须牺牲改革的目标。可以说是“压下葫芦起来瓢”，“按下了这头，翘起那头”。现在具体分析这些博弈情况。 　　假设一，乡村不能维持正常运转，显然不允许。因为在目前的体制下，乡村两级组织是稳定农村，执行党和国家政策的主要组织，离开了这两级组织，许多事情将办不好，许多事情也办不了。所以乡村必须维持运转。 　　假设二，维持乡村财政运转，其财政收支缺口必须有资金弥补。其途径有二条，一是各级政府帮助解决；二是乡村从农民那里解决。从第一条途径看，各级政府的财力有限，无力承担乡村庞大的支出需要，所以各级政府没有能力解决这一缺口。从第二条途径看，如果财政收支缺口从农民那里解决，则轰轰烈烈的农村税费改革就会因噎而废，无功而返。难以走出“黄宗羲”定律。这两个途径都无法解决乡村财政问题。财政问题不能解决，乡村就无法维持正常运转。 　　假设三，继续推进农村税费改革，农民的负担大大减轻，这立即会产生此消彼长的效应，乡村财政收入会减少，乡村出现较严重的财政危机。继续推进农村税费改革的代价不菲。 　　假设四，停止推进农村税费改革，这又抛开了讨论的前提。因为现在讨论这个两难的选择，其前提就是必须推进税费改革。 　　上面四种假设可以得出两种选择思路，一是继续推进农村税费改革，让乡村不能正常维持运转；二是停止推进农村税费改革，维持乡村的正常运转。这就使农村税费改革陷入了“囚徒困境”。 　　二、“囚徒困境”反映了税费改革的局限性 　　农村税费改革的“囚徒困境”，集中暴露出了中国农村的深层次矛盾，从一个侧面说明了单一农村税费改革的局限性。 　　农村税费改革性质的改良性。一是农村税费改革预期设计，没有打算要从根本上对农村的经济政治制度进行一个根本性的改革，而是想在保留现有行政管理体制、财政体制、土地制度的前提下，来减轻农民的负担，缓解干群矛盾。具有“头痛医头，脚痛医脚”的性质。二是回避了核心制度的变迁。笔者曾经分析过，鉴于目前农村制度供给有跌入供给陷阱的可能，必须从整体上推进农村经济政治体制改革。否则农村税费改革的效率会打折扣。从现在的试点情况来看，如果不能及时推进其他核心制度的改革，农村税费改革难以突破“囚徒困境”。这就使农村税费改革有跌入制度供给陷阱危险，新安排的制度边际效率将会趋于零，甚至为负。因为如果其他的制度变迁不能继续跟上，农村负担反弹只是一个时间问题。这就说明了农村税费改革的改良性，三是税费改革只是税收体制内部的一种改革，并没有改变目前事实上存在的城乡二元税收体制和分配体制，这种体制的实质是国家有意无意地对农民实行了身份性税制，其结果是收入低下的农民承担了比高收入的城里人高得多的税赋，而目前的税费改革并没有打破这种不合理的税收和分配格局。 　　农村税费改革目标的投机性。农村税费改革是中央做出的一个重大决策，是想将此作为类似家庭联产责任制的革命性创新。大家可以从汗牛充栋的赞誉中体会得到。从目前农村税费改革试点情况来看，至少现在还看不到税费的革命性能与家庭承包责任制相媲美的迹象。其后成效我们拭目以待。一是虽然农村税费改革措施酝酿了很久，也具有很强的针对性，但是当初设计的主要目的，是想通过农村税费改革这一项制度变迁来代替所有制度变迁，如农村行政管理体制、农村财政制度、农村民主制度等等。二是想改革成功，但是又不想花费太大的成本，如在农村转移支付上，不大愿意为改革支付更多的改革成本，当然本身也不具备大规模转移支付的财力。三是想改革，但是又不想对现有的经济政治体制作伤筋动骨的创新。 　　农村税费改革策略的渐进性。农村税费改革在策略上是先从税费改革上着手，而其他的改革则慢慢来，即先将税费改革一步推到位，然后再分步分阶段分流干部（这也与干部分流难密切相关），再来考虑推进农村财政体制改革，推进乡村民主化，如果税费改革效果比较好，后二项改革就没有必要改革了。这是一种传统的渐进改革方式。渐进改革本身并没有错，而且中国上世纪八十年代初的改革就是渐进式改革，成效明显。但是农村税费改革与当初家庭承包责任制的改革明显不同，家庭承包责任制一开始是对农村的核心制度--土地制度进行创新，同时调整各种分配关系，当时对核心制度的改革比较到位，只是分配制度则是通过渐进方式来调整的。这不影响整个改革进程和改革效率。但是现在的农村的税费改革是在保留现有的行政制度和财政制度前提下的子制度改革，这种改革无法替代母制度的改革。渐进性不仅不能成为改革的优点，反而成了改革的致命弱点。因为这使改革产生的问题无法通过其他制度来配套解决，加剧了乡村的矛盾。 　　农村税费改革成本分摊的不合理性。一般而言，改革成本的分摊方式有多种，如改革成本制度化、改革成本向外转移、改革成本政府垫支、改革成本向后推移、改革成本外部化，等等。农村税费改革，国家开始还没有考虑到成本的分摊问题，直到安徽省试点改革后，乡村二级出现了严重财政支付危机后，才考虑用财政转移支付帮助乡村渡难关。除了中央政府和省级政府支付部分改革成本外，其他的成本都由乡村这二级组织承担。而此时的乡村组织，在不能向农民摊派的情况下，已经是“山穷水尽”，根本没有能力来承担改革成本。由于没有进行其他配套改革，农村税费改革的成本不像其他的改革的成本一样，可以由农民以外的其他主体来承担，或者向后累推移，或者通过改革发展来逐步分摊。这些改革成本都是即期的，必须支付，否则乡村的工作就会停摆。 　　农村税费改革的系统性不足。整个农村制度是一个整体，改革前虽然各项制度相互之间配合并不是太好，但是由于各种制度之间是兼容的，还能勉强维持“一个萝