依法治理办公室：加强法律管理与法律维护第2页

由此可见，完善我国的法律运作监督机制，不仅仅是维护法律权威的一个重要体现，更是推进依法治理工作的一个重要手段。从形式上说，我国的法律监督体系是比较完善的。问题出在监督难以落到实处，即监督乏力上。要解决这一问题，必须走监督功能法制化的道路。即对国家权力机关、行政机关、人民群众、新闻舆论等监督主体实施监督的范围、监督的方式、监督的内容、监督的职责义务等方面通过国家立法的形式，使之具体化、制度化，以增强监督实施的可操作性，使这些监督职能从抽象的一般性规定中走出来，变成实实在在的法律规定的权利义务。同时，应成立法律运作监督受理的专门机关。当前，我国已制定了很多的法律法规，但在行政执法上有法不依的现象却很突出，究其根本原因，就是许多法律法规并没有具体的部门去组织实施，没有法律运作状况的相应监督部门，使现实生活中出现了许多“闲置的法律”现象。

一些权威人士指出，我国在快速推进立法的背后却存在着对法律不重视、执法不力的隐患。据有关部门调查，我国有法不依的现象相当普遍，许多地方得到认真执行的法律只占一小部分，法律无人执行或执法难的问题突出，目前有近三成到四成的案件执行不下去。人们对法律熟视无睹。事实证明，法律监督主体的多元化并不等于监督机制的完善，关键在于对这些监督提出的问题是否有一个受理查办的专门机关。我国法律监督机制的问题正是出在对社会各界发现、提出问题的查办落实难以到位上。因为，这种传统的监督方式并不是把暴露出来的问题交给另一个独立于问题之外的第三个部门去查处，而是监督部门提出问题后，又把问题的查纠责任交给出问题的相关职能部门，这样就往往造成相关职能部门为了维护部门利益和声誉，对查摆出来的问题避重就轻，甚至人为阻挠，以至暴露出来的问题久拖不决或不了了之。如此反复，监督主体不仅丧失了监督的兴趣，就连被监督机关对这样的监督也很不以为然了，因为这样的监督并没有因为法律的规制而给他们带来任何压力。其结果，损害的是公众对法律秩序的信心。这就是当前相当一部分公民不愿意通过法律手段解决问题而采取群体上访、群体闹事、堵塞交通、冲击党政首脑机关的深层原因。

要改变这种直接危害社会政治稳定的被动局面，就必须解决当前一些地方有法不依、一些领域无人执法的问题。在强化原有的法律监督渠道的同时，国家应通过法律监督受理的专门机关，专门负责对所有法律运作情况进行监督，建立对行政执法部门执法违法从受理到查处全程查办的工作机制，以彻底解决当前出现的“闲置的法律”现象，使法律真正发挥其规范社会的作用。此外，还应建立一套快捷灵敏的违法纠错机制。依法治理的主体是国家行政执法机关。依法治理能否有效推行关键在行政执法机关。换言之，当前有法不依、执法不严、执法不公、不依法办事的就是某些国家行政执法机关，推进依法治理的最大障碍和阻力就是来自于某些国家行政执法机关。

因此，要改变当前依法治理工作的被动局面，还必须从治理国家行政执法机关入手，建立起责、权、利明晰的快捷灵敏的违法纠错机制。对国家行政执法机关执法枉法、不依法办事、违法决策造成的一切社会后果，要通过法律机制予以及时查纠。把执法主体违法行为的查处纳入法律范畴，以国家立法的形式予以明确，而不仅仅是以当前的行政处罚或党内处分的形式来解决党委政府部门及其公职人员在行政执法过程中的违法问题。对因政府行政决策失误、执法犯法造成群众利益受损的，应通过立法予以追偿，由独立于行政执法机关之外的法律监督机关负责查办，并将这种追偿责任落实到行政执法机关的相应责任人身上，对相关责任人进行相应处罚，以警示一切违法行为，树立群众对法律的信心。如此，才能形成社会公众对法律权威的普遍遵崇，使守法的意识深入人心。目前，由于没有相应的法律作保障，对党委政府决策失误和行政执法违法或偏差造成的群众权利损害往往得不到追偿，不仅损害了党委政府的形象，也极大挫伤了群众对法律的信赖，还可能导致党委政府和行政执法部门对权力的滥用。如当前一些地方政府越俎代庖，对本属企业的行为却以政府的名义搞硬性的“拉郎配”，给群众造成损失后却百般推卸责任，在群众中造成了极坏影响。近年来不断发生的假种子案、强行规定农民种植烟草案等就是典型的例子。但由于目前尚没有关于政府行政行为失误和执法违法造成损害赔偿方面的立法，更没有相应的执法监督机关，因此造成损害的责任部门和责任人受到责罚的微乎其微。违法和失误既然不承担相应责任，执法犯法、随意决策甚至胡作非为就可能大行其道，如此反复，人们心中的法治信念便荡然无存了。因此，没有对违法责任的追究，要推进依法治理工作、促进依法治国的实现，是不可想象的。

（三）对权力秩序进行有效规约

潘恩曾说：“在专制政府中，国王便是法律，同样地，在自由国家中，法律便是国王”。无论从历史还是从现实世界各国的法治发展进程来看，法治国家的政治基础都离不开民主政体和国家权力配置。亚里斯多德认为，法律的性质与政体的性质是一致的，凡是专制政体的法律都不是良好的法律，而是恶法，只有共和政体，多数人的政治制定的法律，才是良法，才是法治的基础。这就是说，法治的基础从来就是与政治权力的制约是分不开的。没有对权力的规约，必然导致权力的滥用，依法治理就无从谈起，依法治国就是一句空话。孟德斯鸠认为，实行法治的根本所在就是要解决国家权力配置问题，在任何社会，权力必须受到约束。他强调法律在政治社会中的权威性和法律对权力的制约性。他说，对公民自由和安全权利最严重的破坏来自权力的滥用，只有在权力不被滥用的地方，公民才有安全的自由。“但是一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。博登海默说：“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德界线的诱惑”。为防止权力的滥用，孟德斯鸠提出了以权力约束权力的主张。因此，要实现依法治理，就必须维护法律至上的权威，充分扩展法律调节社会的功能和作用，以法律规范制约权力，使权力在法律规定的范围内活动，这样，依法治理工作才具有法律保障。在西方国家，为达到权力制约目的，一些学者提出了分权的主张，并在资本主义国家中得到了很好的验证。当然，我们不能照搬西方的做法，但依法对权力进行规制是完全可行的。

首先，应强化规制政府行为的立法。要使政府依法办事，促成全社会法律至上的法治观念的形成，就必须做到有法可依。目前，我国的法律制度建设已取得了重大成就，特别是立法工作成效显著。但是，我们也应该看到我国的立法工作与实际要求还很不适应。特别是对规范政府管理行为的立法还远远不能适应形势的发展需要。“突出表现在反映公民基本权利和体现权力制约机制的宪法、民法不发达，甚至落后，而以禁止性规范为主要内容的刑法体系却非常健全”。[2]党委政府对管理社会事务、进行宏观决策、服务社会生活等方面的规范还是沿袭原来计划经济时期的做法，使一些地方党委政府在行政决策和管理社会事务过程中具有很大的随意性，与社会主义市场经济的发展极不协调。要推进依法治理工作，必须将党委政府管理社会的职能纳入立法的范围，用法律规范党委政府行政执法的行为，使党委政府行政决策做到有法可依，避免因人员素质的差异而出现朝令夕改或一时狂热的随意性决策。其次，要依法决策、依法行政。全国人大应把党委政府行政决策、行政管理的行为纳入法制轨道，用法律予以规范，并建立法律对权力的有效制约机制，避免党委政府在行政决策和执法工作中的随意性，使权力运作严密控制在法律规范的范围内。其三，民主管理要走向法制化。邓小平同志指出，“我们的民主制度还有不完善的地方，要制定一系列法律、法令和条例，使民主制度化、法律化”，又说，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度与法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”一针见血地指出了用法律手段保障民主制度、规制权力运作的重要性。权力滥用的最大表现是权力过于集中。要解决这一问题，必须把民主管理纳入法制轨道，通过国家立法对民主管理的方式方法用法律的形式加以固定，以解决好一些地方对民主管理在行政决策中可有可无的问题。

（四）合理分配维权成本

依法治理工作作为法治文化的重要体现，它必须遵循文化发展的一般规律。而任何文化的发展进步，都必然存在相应的成本支付，依法治理工作也不例外。这种成本支付最集中的表现是对权利义务的法律规范。即当权利受损时，对损害的追偿往往要借助法律的力量。问题是由于当前诉讼成本的过于高昂，作为权利受害人的一般公民，如果诉讼成本远远高于应维护的权利，那么，当事人往往选择低成本的道路。如上访、私了或走极端，结果给社会造成更大的危害。因此，要促使人们对法律的信仰，首先必须解决好法律运作过程中的成本支付问题，对法律运作的成本进行重新分配，建立维权与成本支付相统一的国家诉讼制度。由于当前我国法制尚不健全，执法过程中的执法犯法、枉法裁判、以权代法和执法队伍素质差等问题仍然较突出，法律运作过程中产生的成本支付问题显得更引人注目。是否运用或规避法律，一定程度上决定了民众的成本支付能力。要防止人们对法律的规避，只有通过国家立法，把行政执法和司法实践过程中引发的诉讼成本支付纳入国家法律运作成本范围，由国家建立的专项支付资金统一解决，才能消除因一些当事人难以支付相应成本而无力进行权利请求和执法机关因利益驱动引发的司法不公问题，彻底杜绝当前出现的“赢了官司输了钱”的不正常现象。本文以为，在当前法治主体素质尚还较差、守法精神尚未全面形成的情况下，国家应承担起这种成本投入的义务，把法律运作成本计入国家成本范围，建立起由国家支付为主、个体支付为辅的法律运作支付体系。即国家行政机关或司法机关对诉讼过程中发生的一切费用在诉讼前应先由国家支付，待诉讼结束后，再将相关费用转移给相关违法责任人，由责任人承担诉讼发生的所有费用和其行为产生的法律后果，并将当事人在诉讼过程中有无发生当事人与执法主体的钱权交易作为案件违法的一个构成要件加以限制，以此来规制执法主体在执法过程中可能出现的利益驱动问题，以保障任何法律规范主体充分行使参与诉讼的权利，使依法办事、公正司法成为可能。同时，国家还应用这笔资金支付因国家机关行政执法违法给群众造成损害的赔偿，使群众利益不因法律运作面临的困难而受损，以增强广大群众对法治的信心。当然，群众这种“无障碍参与诉讼”的权利是相对的，它必须以当事人依法维护自身权利为前提。而对无理纠缠则应视为对法律秩序的干扰和破坏，应予以严肃追究和惩处。

综上所述，推进依法治理工作，是一项复杂的系统工程，既要做到有法可依、有法必依，又要使广大群众知法懂法，形成法律至上的法治观念；既要依法行政、依法决策，又要规制权力的滥用，维护法律的权威。唯其如此，才能在全社会树立起对法治的信心，促使依法治理工作真正融入法治文化的轨道。