公共管理学张成福
第九章公共预算与财务管理
第一节公共预算的性质、功能
公共预算：是指一国政府在一定时期内为达成政治、经济和社会目标，依据国家之施政方针，以国家整体资源与国民负担能力为评估基础，所预定的公共财政的收支计划，也即经过政治程序所为之的国家资源配置。
1.政府预算的性质
政府预算本质是一个分配稀有资源的活动。它意味着政府在不同的潜在支出目标之间作出选择。在预算文件中，政府表达了其基本的价值偏好，所欲完成的各项政策、行政措施。公共预算作为政府治理的工具，是政府施政的蓝图。
2.政府预算功能
1.为达到施政优先次序、目标及政策所从事的资源配置
2.通过税收和借贷（公债）筹措预算财源
3.通过与货币政策的协同，以预算展现的财政政策稳定经济发展
4.促使政府机关对预算资源使用达到效率、效能的运用责任
5.控制支出的合法性、确实性并与政府决策相吻合
6.提供不同层级间资金转移的机制
7.作为预算计划的社会和经济发展的工具
8.经由财政的监督权，驱使政府机关使其计划实施更具经济、效率和效能
第二节公共预算的原则
一、传统强调民主政治监督的预算原则
针对传统预算所强调的民主政治监督功能及财务收支规划功能，德国学者NewMarks的八点原则最具代表性。
（1）公开原则。即政府预算内容应公开，让所有国民皆能充分了解政府的收支状况、财务计划及施政内容。
（2）明确原则。政府预算的收入来源及支出用途、项目与分类皆应明确。
（3）事前决定原则。即政府预算应在年度开始前，经由议会通过。
（4）严密原则。预算应对各个支出项目产生约束力，并力求与将来的决算一致。
（5）限定原则。预算的各个项目间应有明确的界限，禁止经费相互流用，同时限定须在同一年度支出。
（6）单一原则。国家的财政收支应纳入一个预算内作综合表示，不得另有独立的预算，即预算需单一，不得重复。
（7）完全原则。所有收入与支出完全列入预算中，亦即不得任何预算外收支，以维持国家财政的完整。
（8）不相属原则。任何财政收入与支出，不得有个别相属关系，如以特定收入应列支特定支出。
二、提升行政绩效的预算原则
基于预算的经济稳定、资源配置及行政管理等功能，现代的预算原则不应再局限于民主政治监督控制，政府行政责任与行政职能的加强更为重要，美国前预算局局长史密斯所倡议的新预算原则有下列八项：
（1）计划原则。政府所有预算皆应按计划来编制，预算反映政府计划。
（2）责任原则。行政首长对于预算的责任是使行政机关的计划符合立法部门所反映的民意，并以最低廉的成本来执行计划。
（3）根据报告原则。预算的编制、立法与执行，均应根据政府各机关的财务及业务报告，而非盲目地任意决定预算。
（4）具备适当权力原则。行政机关必须具备执行预算的权限及执行职权的必要人员。
（5）多元预算手续原则。政府的手续，可依行政活动、工作计划的不同而有差异，无需强求一致。
（6）自由裁量原则。在不违反施政方针或目标下，可授予各机关自由裁量的空间，使其更有效的使用资源。
（7）预算时间弹性原则。政府施政计划的实施及经费支出的时期，可随总体经济状况作必要而有弹性的调整。
（8）预算机关关联原则。中央预算机关与各机关执掌预算及计划的部门，应相互保持充分联系、协调与合作的关系。
预算的规范性原则并非一成不变的，预算原则将随着预算的时代功能及制度的演进而改变，学习预算原则的目的，主要在了解如何通过这些原则进行预算过程，达成预算制度所预期的功能。
第三节政府预算制度及其评估
在传统预算制度之后，出于不同目的，政府预算制度一直有很大变化。各国政府当局及财政学者，常致力于预算制度的改革，力求使预算制度不仅成为民主政治的工具，进而达成经济政策的任务以及实现科学管理的效果。其中有达成经济政策任务为目标的复式预算，以实现科学管理效果为目标的绩效预算、设计计划预算和零基预算。
一、复式预算
复式预算制度的作用，在于发挥预算的经济功能，亦即使预算达成经济政策的任务
1.复式预算的优点为：
（1）不发达国家的民间资本积累有限，政府的作用具有重要性。复式预算的编制足以明确资本形成的资金来源，并了解公共资本的积蓄动向。
（2）经常性预算与资本预算的划分，政府可以按轻重缓急，衡量经常与资本支出，便于考核经常支出，且以其结余资金用于投资。
（3）复式预算使财政的运用，不再受狭义的预算平衡观念的拘束，对资本支出，可以按经济情况予以必要的调节。
（4）不发达国家制定长期经济发展计划时，复式预算能使每年的预算与该项长期计划保持密切而长期的联系。
2.复式预算的缺点
（1）资本预算固为动员资源，促进经济发展的工具。但可能出现尽量加强资本支出，而过分节省经常性支出，重视物资投资，而忽视教育、卫生方面的投资。
（2）资本预算固为资产或企业管理的工具，对公营企业较多的国家有利。然而如果尽以公债从事投资，而且税收收入供应经常性开支，势必形成资本支出过度膨胀
（3）资本预算的采用，对公共工程的举债投资，在前后期延续的使用者之间，可实现公平负担。但若政府所举办的公共工程若有规则性，事实上并必须依赖资本预算的采用，而且举债投资，增加了以后的负担。
一、绩效预算制度
绩效预算制度：是指以政府应做的工作或应提供的服务事项为基础，并汇总表示每一工作与服务的事项所需的成本而编制预算的制度。绩效预算的目的，在于便利政府在会计年度内，完成各项工作计划与所列举的具体建议。
绩效预算的目的，在于便利政府在会计年度内，完成各项工作计划与所列举的具体建议，其编制是以政府应做的工作或应提供的服务事项为基础，并汇总表示每一工作与服务的事项所需的成本。
1．绩效预算的特征
（1）注重最后产出而非投入；
（2）强调各种产出或计划所需投入间的关系；
（3）尽量使计划包罗无遗，并关注于活动所具有的全部贡献及其发生的全部成本。
2．绩效预算的优点
（1）寻求工作衡量单位，计划每一计划单位所耗成本，以决定各项工作是否值得实施；
（2）针对过去成果与现行计划比较，借以考核计划的成本变动情况；
（3）比较各机关同性质之活动所需之经费，以便考核行政管理效率，并提出改进意见；
（4）把企业成本引至政府，有助政府机关成本-效益分析。
3．绩效预算的缺点
（1）绩效预算基本上着眼于管理上的经济效率，往往忽视了政府活动的政治性，尤其是政治回应性。
（2）绩效预算因未能建立成本会计制度与成本意识而难以采行。
（3）政府机关之活动，有时涉及无形成本、抽象成本、难以确立工作衡量的标准。
（4）强调单一年度预算与计划的配合，对组织之未来目标政策设计无法连贯。
（5）绩效预算强调成本效率，对国家资源之整体规划比较忽略。
三、设计计划预算（设计计划预算制度：是指审视一国长期的政策目标与机会，以及国家当前所达成之目标与可运用之资源，利用一切分析工具，评估各种公共计划的成本与效益，协助国家最高当局拟定最佳决策，以利用国家资源的合理分配的预算制度。）
设计计划预算制度以设计为中心，以分析为手段，借以达成提高行政效率为目标，它与以控制为中心的总额拨款，以管理为中心的绩效预算制度均不相同。
1．设计计划预算制度的特点
以运作化观点去分析计划的目标。
分析一年和数年内政策计划的总成本。
分析达成目标的不同方式，可使用成本效益分析的方式进行。
以比较方式去研究分析所有政府政策计划之成本与利益的系统方法。
2．设计计划预算制度的优点
1.设计计划预算融合设计、计划、预算三者为一体，注重设计功能的发挥。
2.采用长程方法，预先设计数年间之政策成本与效益，详实考核。
3.阐明国家目标，辨认何者为最迫切者，并确定达成目标之政策途径及其成本之计算，表示政府努力改善公共政策决定的决心。
4.便利政府资源作最佳运用，注重资源配置的效率，以最低成本最大效益的原则，寻求达成目标之各种交替方案，以避免国家资源的浪费，达到最适当计划的最佳报偿。
5.使长期政策计划目标之设定与短期预算之编制形成有机的联系，提高总体资源配置的效率。
6.利用成本效益分析的方法，对于具有决定性的重要因素，尽可能予以数量化，以建立具体的评估标准。
7.明确确立政策目标，详细标明各种政策决定的过程，以符合政府预算公开负责的态度。
3．设计计划预算制度的主要缺点
1.实际成本不易确定，尤其以间接成本为最，而共同成本亦难以精确推算，尤其国防及外交政策等公共财政性质之最重要施政工作，则不易确定其效益。
2.预算全由高层作重大决策，容易使决策者集权于中央政府。
3.以明确目标和量化方法解决问题，容易遭致政治冲突与对抗，特别是立法部门以及利益集团间难以调和。
4.设计计划预算虽是“目标导向”的技术，但国家的目标有时是难以认定的，有时受国际政治与经济的影响，故难以评估。
四、零基预算
1．零基预算制度的特点
零基预算制度：是指每种政府计划和活动应在新的会计年度归于零，以现有的计划和活动合理存在为基础而编制预算的制度
（1）每种政府计划和活动应在新的会计年度归于零，重新开始。
（2）现有的计划和活动不应该自动地预算拨付，而应由行政主管合理说明其继续存在的理由。
（3）强调计划的发展。
2．零基预算制度的优点
（1）以零为预算编制基础，不受往年预算金额的拘束，对新旧计划均须考虑，可避免传统预算累积加成与持续膨胀的弊端。
（2）一律以决策包的效益评估为基础，删除效益较低的计划，可使国家资源予以合理配置。
（3）承袭设计计划预算之精神，仍有长程规划与整体资源合理配置的优点，但决策包由基层人员拟定，符合下情上达，注重基层沟通的民主精神。
（4）新旧计划以同一基础评估，具有兴利除害、提高行政效率的效用。
（5）决策方案优先顺序的排列与分级，有助于预算分配的弹性，不至于形成累积庞大会计剩余与不足的问题。
3．零基预算制度的缺点
（1）建制初期将会增加会计人员和各主管人员的工作负担。
（2）一些政务活动难以用数量化来衡量其效益。
（3）删除旧计划或裁减机关人员数额，容易增加人事上的困扰。
第四节政府会计
政府会计和企业会计在许多方面都是相似的，但两者又有区别，主要表现在：
1.目的不同
2.所受法律、法规的影响不同
3.资金来源不同
4.会计制度方面不同。
为保证建立有效的政府会计，许多国家都建立了严格的政府会计制度、程序和准则。如美国的政府会计原则如表所示。
美国全国政府会计委员会会计原则
1．依法经营原则
2．会计原则和法律规定之间的冲突
3．预算和预算会计的原则
4．基金会计原则
5．基金类型原则
6．基金编号原则
7．基金账号原则
8．固定资产的估价原则
9．折旧原则
10．会计基础的原则
11．账户分类的原则
12．统一术语和分类的原则
13．财务报告原则
美国注册会计师协会重申的会计原则
（一）遵守法律原则
（二）预算和预算会计的原则
（三）基金会计原则
（四）长期会计原则
（五）固定资产会计原则
（六）会计基础原则
（七）财政决算原则
第五节政府财务报告
一、政府财务报告的目的和功能
1．政府财务报告的目的
是为评价管理效果和资源占用情况提供有用的信息，它报告政府即政府机关已获得了什么和将能获得什么。体现在下列四个方面：
1.作为衡量政府施政绩效的依据。
2.作为了解政府财务状况的判定标准。
3.作为分析工作业务成本的工具。