麦格雷戈在《企业的人事方面》中提出了管理的“X－Y”理论，X理论主要是将人看作懒惰的动物，看成是典型的经济人，认为严格的制度、纪律是推动人做事的必要条件和基本动力。Y理论主要是将人看作有一定主观能动性的动物，是社会人，除了经济等物质方面的需求外，还有精神需求。管理的作用在于激发人的主观能动性，调动人的积极性。阿吉里斯在《个性与组织》中提出人性的“不成熟到成熟”的发展理论，即从X型走向Y型的过程。
巴纳德提出了动态平衡理论，认为人的工作是在贡献与实现自我满足之间寻求动态平衡，即不能够过多地要求付出，也不能搭便车坐享其成。卢因的群体动力理论主要探讨了非正式组织对管理的影响和作用。
（3）现代管理理论
美国教授孔茨提出了“管理学的丛林”现象，即流派众多，他提出了八个学派的划分方法。管理过程学派又称为管理职能学派。社会系统学派把管理看作是组织成员相互协作的社会系统。系统管理学派用系统论的观点分析管理过程与要素。经验学派强调个案经验的积累与推广。权变理论强调管理方法技术与环境之间的对应关系。管理科学学派强调数理化与模型化，运用定量方法。
3、管理理论的演进特点
（1）由经济人、机械人的假定到社会人的假定；（2）由管理单个因素与过程、侧面研究到全面系统研究；（3）管理方法以定性为主到定性分析与定量分析相结合；（4）管理流派从分化到兼容并包、相互借鉴。
第二节　行政与行政理论的发展
一、行政的含义
1、西方的行政概念与界定：（1）行政是政府组织中行政部门的业务活动，（魏劳毕）；（2）从国家职能的角度将行政视为国家意志的执行，是推行政府职能的活动，（如古德诺）；（3）从管理的角度，将行政定义为运用组织、领导、计划、协调、控制等手段有效处理公务和政务的活动，（如怀特）；（4）从公共政策的角度，将行政理解为制定和执行政策的活动，（如戈德特纳）。
2、行政：是国家权力机关的执行机关行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。行政是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。特点：执行性、政治性、权威性。行政的主体是特定的，主要是行政机关。
二、相关概念辨析
1、政治与行政　在西方最早论述两者区别，从政治与行政分离的角度解释行政的是美国行政学家威尔逊和古德诺。政治的实质是阶级之间的关系，核心是国家政权，行政的实质是维护和巩固国家政权，因此政治主导行政，行政从属于政治。
2、行政与立法、司法　　西方的“三权分离”，即行政权、立法权与司法权相互分离和牵制的结果。
三、行政学
1、含义
2、行政的主体是国家行政机关，客体是国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务，根本原则是依法管理，政府法制、依法行政是现代行政管理的本质特性。
四、行政理论的发展
1、行政学诞生于美国，标志是威尔逊1887年发表的论文《行政管理学之研究》。
2、行政学在西方兴起的历史原因：（1）行政国家的出现；（2）“文官制度”改革的发展；（3）多学科发展的作用；（4）专业教育和职业教育的发展。
3、行政理论的三个发展阶段
（1）形成时期，又叫科学管理时期，主要特征是运用工商企业科学理论研究行政管理，主要探究行政权力的配置、组织机构的健全、工作方法标准化、管理程序的制度化等，忽视了人的因素，无法调动人的积极性。
（2）成长时期，又叫行为科学时期，主要特征是把行为科学运用于行政管理的研究，重视人与非正式组织，但过分强调感情、社会因素，忽视了理性、行政组织、法制规范及环境作用。
（3）发展时期，又称现代科学管理理论时期或新公共行政管理时期，主要特征是新理论、新学派的出现，最有影响的是以布坎南为代表的公共选择学派和以科斯为代表的新制度经济学派。
第三节　公共管理理论的兴起
一、公共管理理论概述
1、公共管理的学术地位以1926年怀特的《公共行政学研究导论》和1927年魏劳毕的《公共行政原理》两本教科书的出版为标志，在其后经历了从传统的公共行政到公共政策分析再到公共管理的转变过程。
2、对传统公共行政理论的批判
（1）传统公共行政的理论基础：韦伯的科层制（官僚制）理论和威尔逊－古德诺的政治－行政二分法。传统公共行政研究对象主要集中于行政组织或官僚体制上，重视组织的内部取向，注重机构、过程和程序以及行政原则的研究，并以行政效率作为追求的最高目标。古利克和厄威克合编的《行政管理科学论文集》，将公共行政的基本原则概括为POSDCORB，即planning（计划）、organizing（组织）、staffing（人事）、directing（指导）、coordinating（协调）、reporting（报告）、budgeting（预算）七个原则。
（2）传统公共行政受到政治学行为主义的批判，公共行政在政治学中的中心地位失去了。
（3）20世纪60年代中期以后，出现了两种取代传统公共行政理论的尝试：一种是以弗里德里克森等人为代表的“新公共行政”，它强调民主行政；另一种是政策分析或政策科学，根源于1951年美国学者拉斯韦尔等主编的《政策科学》。
3、公共管理理论的产生
（1）20世纪七八十年代，公共管理理论在美国大学的公共政策学院和商学院逐渐成长起来。波兹曼在《两种公共管理概念》中说：一种来自于公共政策学院的“政策途径”，简称“P－途径”，另一种来自商学院并受传统公共行政学影响的“商业途径”，简称“B－途径”。
P－途径强调政策的执行，将焦点集中于政府的项目而不是组织机构上，并将绩效管理提到了重要地位。B－途径强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理中，并仍然关注组织结构与过程，强调战略和组织管理。
共同点：组织外部取向，强调政治因素在管理中的作用，重视规范研究并关心提高管理绩效。
各自特点：P途径重视政策分析的重要性，重视政治执行官与资源管理者的对话。B途径重视融合不同学科的理论、方法与技术，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。
（2）公共管理的新理论
1991年9月，雪城大学麦克斯韦尔学院，美国第一次公共管理学术研讨会召开，这是公共管理理论诞生的象征性标志。
二、对公共管理理论的不同解释
1、将公共管理等同于公共行政。
2、把公共管理当作公共行政的一个分支学科，认为公共管理是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划等。
3、将公共管理看作不同于传统公共行政和政策分析的一种新的理论范式。
三、公共管理的研究对象
公共管理是一门研究公共组织（主要是政府）如何有效提供公共物品的学问。
四、公共管理的学科特征
公共管理与传统公共行政的比较：1、研究对象与范围上，传统公共行政局限于官僚机构，公共管理则扩展到非政府组织等；2、学科基础上，公共管理更有跨学科的特点，而行政管理则主要是以政治学为基础；3、研究焦点上，公共管理是组织机构的“外部取向”，而行政管理则主要研究组织机构本身，具有“内部取向”特点；4、研究内容上，公共管理研究的问题如公共物品、公共选择、产权等都是传统公共行政没有的领域；5、研究方法上，公共管理既是实证的，又是规范的，而公共行政侧重于规范研究；6、与现实联系上，公共管理更具有现实性。
五、公共管理的研究途径与方法
1、四种途径：管理学、政治学、法学、经济学途径。公共管理研究多以经济学为基础，最有影响的经济学途径是公共选择理论和新制度经济学派。
2、基本的研究方法：系统分析、比较分析、实验分析、案例分析。

第二章　公共组织
第一节　公共组织概述
一、组织的含义
1、组织的含义：组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
2、组织的特性：组织是交往形成的行为关系的集合；组织有目标；组织有一定的结构与行为方式；组织有内在文化；组织是一个开放的系统。
组织目标与组织行为是组织的本质特性，尤其是组织目标，被视为组织进行系统研究的逻辑起点。
二、公共组织的构成要素
1、公共组织的含义：是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包含第三部门组织。狭义的公共组织指国家机关组织。
2、公共组织的要素：人员、目标、职能、机构、职位、职权、权责、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术信息。任何组织是以人为核心的，首先是人际关系的体现。组织设计是公共组织构成诸要素中最为复杂的部分。
三、公共组织的类型
1、按财务－会计标准分类：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。
2、按公共权力标准分类：（1）强制型公共组织，主要指政府部门。（2）半强制型公共组织，典型有仲裁委员会、消费者权益保障委员会等。（3）非强制型公共组织，如学校、研究所、基金会、文化团体等。
3、按权威与等级结构标准分类：
（1）古典模型。古典模型建立在行政管理等古典组织理论的基础上，强调在最高职位中建立权威和明确责任管辖范围，再依次往下对各个行政级别职位进行权限的划分与再划分。效率是追求的首要价值，专业化与协作是组织的基本要素。古典模型具有如下特点：第一，组织具有四个基础，即目标、过程、顾客、领域。第二，组织中的基础有一个必须赋予优先地位；第三，行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。第四，任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属。第五，行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。第六，垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。
（2）官僚模型。官僚模型的理论基础是韦伯创立的官僚理论。官僚理论与古典组织理论在许多认识上一致，但其更加强调稳定的服从必须依靠合法性的信念和对系统命令的服从。韦伯认为，官僚模型是最适合复杂组织的形式。官僚模型的基础是理性－合法权威，即根据在组织内所处地位而产生的职权，行政人员的职权依理性建立的标准、法律和规章制度来确定，也就是说，组织不是依靠个体而靠非人格化的规则来管理的，理性意味着效率。纯粹官僚模型具有如下特点：第一，基于职能专业化的劳动分工。第二，有明确的职权等级制。第三，有与任职者和职责相关的规章制度。第四，有处理工作的程序系统。第五，人与人之间关系的非人格化。第六，雇员的选择与提升以其技术能力为基础。
（3）第三部门行政模型。特点：第一，公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中，职权与责任授予单一行政人员的原则受到挑战。第二，政府在很多时候将工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时用不上等级权力。第三，政府不可能轻易地监督组织之外的代理商，政府也不能随意利用等级命令来取消合同。第四，行政组织不是孤立地处理公共事务，它特许证民其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。
第二节　公共组织的结构
一、管理层次和管理幅度
1、含义
管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。管理幅度是衡量管理工作复杂性的重要标志。
2、关系
管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系。管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越小，管理幅度越大。管理层次多、幅度小的组织结构被称为“尖形结构”，特点是管理层次分明，上级对下级控制严格、影响力强。优点是权力集中，分工明确，便于统一行动。但可能因为信息传递过长出现失真，决策走样。此外，可能阻碍了下级积极性主动性的发挥，管理容易走向僵化。管理层次少、幅度大的组织结构被称为“扁平结构”，特点是层次少，信息传递迅速，不易失真，下级人员具有较大的自主性和空间。但可能出现相对松散，集体行动难度较大的情况。