二、公共组织的结构形式
科层组织是现代组织结构的主导形式，古典模型和官僚模型都是科层组织。
1、直线结构　特点是单一垂直领导，结构简单，领导隶属关系明确，主要为规模不大、工作较为简单的公共组织所采用。
2、职能结构　是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。
3、直线－职能结构　各级部门之间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。潜在的缺陷是垂直领导可能排斥水平领导，部门之间的关系更加复杂。
4、矩阵结构　是完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构，它的垂直领导和水平领导是并重的。矩阵组织因为更加灵活，适应能力更强，被称为适应性组织。与矩阵组织相似的还有一种叫旁系组织的结构，它是从科层结构的正式成员中抽出一部分人，按自由联合方式组成某一特定的常设机构，来解决特定问题。经济学会、专业技术职称等级评审委员会以及高校的学术委员会都是典型的旁系组织。
三、我国政府组织的结构
1、纵向结构，又称层次结构
宏观上的纵向结构是指各级行政组织间的层级关系，我国的行政组织可以分为中央行政组织和地方行政组织两大层次。地方行政组织又可分为两级制、三级制、四级制。另外，还设有特别行政区，它享有高度的自治权，除外交和国防事务外，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，可以用“中国＊＊”的名义进行国际经济文化交流。
微观上的纵向结构指行政组织内部的工作层次关系。
2、横向结构，又称分部结构
按照职能来划分部门是最普遍的分部方式，政府机关成立时大都采用这种方式。我国行政管理部门按职能大体可以分为业务部门和辅助部门，此外，还有按地区划分、按服务对象划分、按行业与产品类型划分等。
在我国，行政组织中的横向结构服从于纵向结构。
四、行政体制的基本类型
1、首长制和委员制　这是根据行政决策权所属人数进行的划分，也可称为领导体制。首长制又称为一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归于一个行政首长执掌的组织体制。古代君主制是首长制，美国总统制是典型的首长制。委员制又称合议制，指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。古罗马元老制是委制，瑞士联邦委员会是典型的委员制，我国建国初期的政务院实行的也是委员制。首长制与委员制各有优势，美国行政学家怀特认为，首长制适合于执行与指导事务，委员制适合政策寻求与决定的事务。
我国在建国初期实行过委员制，1954年宪法大体上采取了首长制与委员制相结合的体制。我国目前实行的是首长制，但也吸收了委员制的长处。在国务院，实行了国务委员会议制度和常务委员会议制度，地方各级行政组织实行政府会议制度。一般情况下，重大问题都要经过会议的集体讨论，最后才由首长集中。行政首长要向人大及其常委会负责，受其监督。
2、层级制与职能制
层级制又称分级制，指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。职能制又称为分职制，指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。
现代行政组织大都是将层级制与职能制有机结合，以层级制作为基础，在每一层级进行职能分工。我国的行政组织也是实行层级制和职能制相结合的双重体制。
3、集权制与分权制
集权制是指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。优点是政令统一，统筹兼顾，缺点是容易独裁和导致下级缺乏活力。分权制指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不干预的组织体制。在联邦制国家，分权制的行政组织体制最为普遍。优点是有利于调动下级的积极性，因地制宜地行政。缺点是权力分散，导致地方主义或分裂主义，协调困难。
4、完整制与分离制
完整制又称集约制或一元统属制，是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。我国实行完整制。优点是权责集中，结构简单统一，机构之间分工合作。缺点是行政首长权力过分集中，容易造成属下单位因循守旧的作风。分离制又称独立制或多元统属制，是指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的行政组织体制。美国是实行分离制的典型国家。在分离制下，各机关彼此独立，不存在隶属关系。优点是机关独立性大，措施灵活，能发挥相互监督的作用。缺点是机构间协作难度大，个别机构的行动可能导致整体的工作混乱，降低行政效率。
第三节　公共组织环境
一、公共组织的生态环境
1947年美国学者约翰•高斯较早对行政生态进行了研究，他认为了解行政生态的各种因素是解释行政行为的唯一途径。1961年，美国学者里格斯出版《行政生态学》，首次将行政生态模型划分为农业社会型（融合型）、过渡社会型（棱柱型）、工业社会型（衍射型）。
公共组织的生态环境包括微观环境、中介环境和宏观环境。又或者分为外部环境，包括中介环境。公共组织环境就是指公共组织之外所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的因素的总和。
二、组织环境的基本构成因素
在公共组织一般环境中，政治环境、经济环境、文化环境、技术环境和舆论环境是最重要的环境构成因素。
政治环境的基本要素主要包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政治制度、公共政策等方面。经济环境的基本要素主要包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。文化环境的基本要素包括认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统等方面。技术环境的基本要素是经验技术、实体技术和知识技术。
信息技术环境的影响：第一，信息技术的应用使组织结构模式出现“去中心化”的倾向。第二，计算机网络的出现使公共组织管理方式出现变化，行政权力下放、基层自治以及虚假组织的应用。第三，信息技术以及其他新技术的运用，改变了组织运作的物质依靠条件，使组织适应性不断提高。第四，技术开发与创新的内在动力使组织内部分化出专门进行技术创新的新部门，组织管理追求卓越，具备越来越多的企业家精神。

第三章　公共决策
第一节　决策的基本问题
一、决策的含义
1、现代管理学意义上的“决策”一词及其理论的形成，发韧于20世纪中叶的美国。
2、公共组织的决策，是指公共组织在管理活动中，为实现一定的目标或解决面临的问题制定行政方案并加以优化选择的过程。
3、决策的特性：预见性、选择性、主观性
决策过程实质上就是选择的过程，选择性是决策的重要特性之一，选择性是决策的灵魂。人们习惯上把只的一种方案可供选择，没有其他选择余地的选择称为“霍布森选择”，如韩信的“背水一战”就是一种霍布森选择。
二、决策类型
1、程序性决策与非程序性决策，这是按决策问题的重复程度进行的区分。
2、单目标决策与多目标决策，这是根据决策目标的多寡进行的区分。
3、确定性决策、风险型决策与非确定型决策，这是根据决策条件的可控程度进行的区分。
4、个人决策与群体决策，这是根据决策的权限安排来区分的
5、原始决策与追踪决策，这是根据决策所要解决的问题性质进行的划分。原始决策的实施会带来很大的沉积成本。追踪决策的基本特征主要表现为回溯分析、非零起点、又重优化、心理障碍。
三、决策的前提
决策的前提主要涉及两个方面的因素，即价值因素和事实因素。价值判断被认为是决策的首要前提。
第二节　行政决策体制
一、行政决策的含义
1、含义：行政决策是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定。
2、特性：决策主体的特定性，即主体是行政机关；决策内容的广泛性；决策的权威性。
二、行政决策系统
每一个决策系统可以在横向上划分为信息子系统、参谋子系统、决策子系统和监控子系统。
1、信息子系统。信息子系统是由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的专门从事决策信息的收集、加工、传递、贮存等工作，它是决策子系统的辅助机构，为行政决策提供资料。其作用或职能主要是：（1）收集信息。（2）加工处理信息。（3）传递信息。
2、参谋子系统。是由掌握各门类知识的专家学者和有经验的实务人员组成的，它是决策子系统的辅助机构，保证公共决策的科学化、民主化，具有集体性、科学性和相对独立性等特点。其作用或职能主要是：（1）界定政策问题、确立政策目标。（2）提供解决问题的方案、途径和方法。（3）对公共政策的实施进行跟踪反馈分析。
3、决断子系统。是由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是政策制定活动的组织者，领导政策制定的全过程，具有权威性和主导性的特点。其功能或作用主要有：（1）界定政策问题。（2）确立政策目标。（3）设计政策方案。（4）选择政策方案。
4、监控子系统。是决断子系统之外的人员和机构对行政决策行为以及对政策方案的内容和执行情况依法进行监督和控制的机构。其作用是：（1）防止决策者滥用决策权。（2）促使政策内容切合实际。（3）监督执行机构及其人员正确执行政策。
三、行政决策体制
各国政府的决策体制主要有独裁制、议会制和人民代表大会制三种。
独裁制主要特点是通过传统继承或政变等方式产生的权威人物享有最高决策权，其具体类型分为宗教领袖型(以伊朗为代表)、君主亲政型（约旦、阿联酋）、军人独裁型。议会制体制的特点是由公民选出代表或议员，然后由代表或议员决策的体制。主要有议会－总统制（以美国为代表）、议会内阁制（以英国、日本为代表）、议会－委员会制（以瑞士为代表）。
人民代表大会制属于民主集中制决策体制一种，主要内容是：各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；各级人大及其常委会严格按照民主集中制的原则行政权力；实行议行合一，国家行政机关、审判机关和检察机关都由人大产生，对它负责、受它监督；中央和地方国家职能的划分是在遵循中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，但全国人大和地方人大不是领导关系，而是法律监督关系、选举指导关系和工作联系关系；在各少数民族聚居的地方实行民族区域自治。
第三节　行政决策程序
一、问题界定
问题界定主要的方法有类别分析法、类比分析法、假设分析法和层次分析法。
二、目标确立
目标确立阶段必须遵循的基本原则有针对性、可行性、系统性、规范性、具体性。
目标确立的方法主要有综合指标法、主要目标列举法、目标排序法、综合评分法、逐步淘汰法。
三、方案设计
方案设计是行政决策的中心环节，也是决策咨询系统参与得最多的一个环节。
主要的方法有头脑风暴法（又叫自由思考法）、对演法、综摄法（又称比喻法或集思广益法）。
四、后果预测
主要方法有德尔斐法、会议法、时间序列法、回归分析法、趋势外推法。
五、方案抉择
主要的环节是确定标准、可行性分析、合法化。可行性分析包括政治可行性、经济可行性、法律可行性、行政可行性、技术可行性。
主要方法有经验判断法、决策树法、试验法、模拟法。
第四节　公共决策中的群体决策
一、群体决策及其利弊
1、公共决策过程中的群体决策包括领导群体决策和群体参与决策两种形式。领导群体决策是指领导集体决策，群体参与决策是指群众参与决策。
2、群体决策的优势：能够集思广益、提供更多的方案；由于参与决策增强了对决策的认同感和自身行为的满意感，使决策便于执行；有助于加强沟通，增强组织凝聚力。
不利的弊端：工程程序慢、时间长；障碍多，不利于意见的真实表达；决策容易出现极端，导致冒险或保守；加重组织内冲突，难以形成决策结果；决策被少数人把持，伤害群体的感情；决策无人负责；需要一定的素质基础，如对决策知识的认知、决策能力、决策程序等基础；决策目标不明朗时不宜运用；决策过于强调民主的激励作用使决策目标本身被忽略。