.破除资源占有的垄断—尤其是借助公共权力实现资源占有的垄断、实现社会财富相对公平的分配、提高国民生活质量水准而不仅仅是富裕程度，是重释政府社会职能的基本问题。
第二节 行政职能的涵义
一、行政职能的涵义
.职能，是一个与公共权力、公共责任紧密相关的概念。
.职能问题的核心价值点，在于回答一定的公共主体“应该做什么”的问题，其反题则在于“不应该做什么”。在扩展的意义上，职能问题还与履行职能的方式、能力、时效性等问题直接相关。
行政职能，是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予的国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。
二、行政职能的扩展
.在现代国家中，政府的行政功能较之传统行政得到了大大的扩展。由于享有立法创议权，且获得了广泛的委托权，国家行政机关事实上已经涉足于相当多的立法功能、司法功能和检查功能，即行政立法和行政司法。
.政府行政职能的扩展是一种世界现象，也是一种历史的必然。它一方面反映了当今世界各国对发展问题的重视和关切，另一方面反映了人们对国家职能和传统法制原理的再认识，同时反映了当今世界的时代特征。
第三节 行政职能的构成
.按照台湾张金鉴教授对许多研究成果的总结，在一般的意义上，行政职能大体可以分为维持、保卫、扶助、管制、服务、发展6个范畴。我们以此为线索进行讨论。
.按照20世纪60年代以来革新行政学的观点，政府的职能有一些新的、不同的理论观点。具体内容我们将在相关章节介绍和讨论。
第四节 关于政府职能的争论
一、国家与社会的关系
这种关系主要涉及政府的政治职能。
权威与民主的关系问题是其核心问题。事实是，资产阶级成功地取得国家政权以来，政府的公共权力在一直在加强，政府的公共职能始终在增加。政府的公共权威一直在上升通道中运行是一种不争的客观事实，以至于已经成为名副其实的“大政府”，并有可能成为詹姆斯•布坎南称之为自行其事、“拥有独立利益的巨物”。
“大政府”
.政府从来没有像现在这样广泛而深刻地影响人们的生活。这可以从两个方面来看：
（一）精英政治盛行。
.所谓精英政治，是西方政治学的一个概念。其基本的涵义在积极的意义上是指，由于人类社会发展的局限性，社会的极少数卓越分子及其组合的集团，承担起了领导社会前进的责任，并因此实际享有和运用广泛的国家权利；在消极的意义上则是指所谓精英统治，即社会的极少数人及其组合的集团，实际控制甚至垄断了国家权利，国民实际政治权利因此受到限制、侵害甚至被剥夺。
（二）公共支出增长。
1.“瓦格纳定律” .德国经济学家阿道夫•瓦格纳（Adolph Wagner）在考察了几个国家的公共支出的情况后，曾经以“瓦格纳定律”（亦称政府活动扩张法则或公共支出膨胀法则）的方式预言：随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有一种内在的扩大趋势，公共支出因此将不断膨胀。这一预言在一百多年来许多国家的实践中一再得到验证。
2.恩格尔定律 .随着家庭和个人收入增加，收入中用于食品方面的支出比例将逐渐减小。
恩格尔系数是根据恩格尔定律得出的比例数，是表示生活水平高低的一个指标。其计算公式如下：恩格尔系数＝ (食物支出金额)/(总支
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出金额)。根据联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数在59%以上为贫困， 50%—59%为温饱，40%—50%为小康，30%—40%为富裕，低于30%为昀富裕。） .随着社会物质财富的不断增加，消费者用于那些对物质福利并非必需的物品和劳务等支出的比重将不断增加。其结果，由于公共产品不属于生活必须物品，而社会对公共产品数量和质量的需求又将逐步提高，从而导致公共产品的扩张，且日益挤占消费结构中私人产品的相对份额。公共产品社会需求的不断提高，构成了公共支出不断膨胀的原始动力，而公共资本存量与私人资本存量之间的函数关系，则构成了公共支出日益扩大的客观要求。
自由意志论
.那么，在上述背景下，人民的政治权利，尤其是作为个人的公民政治权利——政治支配权、政治决定权、政治参与权、政治表达权等，应当怎样得到保护、得到体现呢？
.基于这样一种担忧，本世纪60—70年代以约翰•罗尔斯（John Rawls）为代表的一批人从社会政治哲学和伦理道德出发，严肃而系统地再次提出了社会正义问题。
.罗尔斯的理论反映了20世纪60年代美国社会发展起来的对公民权利的诉求，在理论上结束了功利主义在欧美政治哲学中的主导地位，并代之以以个人权利为核心的自由主义以及支撑这种自由主义的社会分配学说。罗尔斯的理论被称为自由意志论（libertarianism）或自由至上主义。
.批评者认为，罗尔斯过度强调了权利的先验性，忽视了权利与 “善”，尤其是社会的“善”、人类的“善”的关系。
自由与公平
.以布坎南、弗里德里希•哈耶克（Friedrich Hayek）、米尔顿•弗里德曼（Milton Friedman）为代表的一批人则试图跨越技术经济理论的沼泽，用传统政治经济学的眼光透析市场经济与政治体制的关系，进而重新确定自由的价值。
.以乔治•弗雷德里克森（George Frederickson）为代表的新公共行政学派，则强调为了实现社会公平坚持和强化政府的公共性质，主张通过行政组织重构实现政府的公共目的。
.由于人类代议制民主发展阶段的特征，围绕着公共权威与民主的价值首要性问题上，关于国家与社会的关系的争论还将继续下去。
二、政府与市场的关系
这种关系主要涉及政府的经济职能。
.通常，人们使用“市场失灵”（Market failures）与“政府失灵”（Government failures）来概括凯恩斯经济理论之后关于政府与市场关系争论过程中两种几乎是截然相反的价值取向。
.市场失灵：主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，因而不能达到帕累托最优。
政府与市场关系争论
.关于政府经济职能的主张早在500年前资本主义生产关系萌芽时期的重商主义经济学就开始了。
.亚当•斯密以理性“经济人”假定为理论基础，提出“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的三要素，认为不断增加国民财富的昀佳途径就是给予经济活动完全的自由，由一只“看不见的手”支配市场，概括地说，政府职能规范的基本价值标准，就在于成为一个好的“守夜人”。在此意义上，管的昀少的政府是最好的政府。
.20世纪30年代的经济大危机引发了西方经济学说在20世纪的第一次革命，即“凯恩斯革命”。以亚当•斯密经济理论为基础的传统的、新古典的经济学说因此让位于以约翰•凯恩斯（John Keynes）经济理论为核心的国家干预经济理论。
. “凯恩斯革命”之后不久，另一场与凯恩斯经济思想和“罗斯福新政”的价值取向相互印证的“管理革命”逐步兴起。美国企业史研究学者阿尔弗雷德•钱德勒(Alfred Chandler) 以三部曲式的经典之作，即《战略与结构——美国工业企业成长的若干篇章》(1962)、《看得见的手——美国企业的管理革命》(1977)和《企业的规模与范围——工业资本主义的原动力》(1990)为理论形式，在美国工商管理领域掀起了一场“美国企业界的管理革命”，也有人称之为新“科学管理”运动，或者称之为“钱德勒革命”。
.进入70年代以后，西方国家先后出现了新的经济危机，并且，通货膨胀与经济停滞同时出现，形成了所谓“滞胀”现象。
.在这样的历史条件下，出现了对凯恩斯主义的否定。从弗里德曼针对凯恩斯经济理论提出现代货币主义理论开始，一大批学者从不同的角度提出了许多的理论主张，这些理论统称新自由主义经济理论：
. ——以哈耶克、埃德温•坎南（Edwin Cannan）、莱昂内尔•罗宾斯（Lionel Robbins）为代表的自由主义的伦敦学派，
. ——以阿瑟•拉弗（Arthur Laffer）、马丁•费尔德斯坦(Martin Feldstein)、罗伯特•孟德尔（Robert Mundell）为代表的供给学派
. ——以约翰•穆思（John Muth）、罗伯特•卢卡斯（Robert Lucas）、尼•华莱士（Neil Wallace）为代表德理性预期学派
. ——以布坎南、戈登•图洛克（Gordon Tullock）、邓肯•布莱克(Duncan Black）为代表的公共选择学派等等。
.进入80年代以后，西方国家再次普遍出现了失业率猛增且居高不下、国内生产总值下降、经济增长停滞、政府财政状况恶化等一系列的问题。新凯恩斯主义（New Keynesianism）或新凯恩斯主义经济学（New Keynesian Economics）应运而生，出现了凯恩斯主义的某种“复兴”，国家干预论东山再起，并成为克林顿政府经济政策的重要理论依据。但好景不长，新凯恩斯主义的昀终还是被“新经济”的浪潮所淹没。
.以上可见，与政府职能问题相联系，关于“看得见的手”与“看不见的手”的争论一直是缠绕西方经济学的主要争论之一。现在看来，这种争论还将继续下去。但经过大的历史反复，问题将不会集中在是否需要市场或是否需要政府干预，而会集中在如何实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡方面。
三、公平与效率的关系
这种关系主要涉及政府的社会职能。这种关系也可以理解为是个人利益与公共利益，经济增长与大众福利，政府的经济职能与社会职能的关系。
.公平，通常是指社会成员机会或收入的均等化。以及社会权力的平等化，效率则是指资源的合理、有效的配置，在同一时间内投入的昀小化与产出的昀大化是效率的恒定标准。
.效率，按照经济学家格列高里•曼昆（Gregory Mankiw）的解释是社会能从其稀缺资源中得到昀多东西的特性，平等则是经济成果在社
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会成员中公平分配的特性。“换句话说，效率是指经济蛋糕的大小，而平等是指如何分割这块蛋糕。在设计政府政策的时候，这两个目标往往是不一致的。”
公平与效率的争论
.关于公平与效率的争论三类观点：
. ——“效率优先论”
.效率反映真正的公平，政府不能通过干预实现“结果均等”，因为这会损坏社会发展的机制，昀终导致“公平”的虚无化。
. ——“公平优先论”
.公平是个人“天赋权利”具体化只有通过运用公共权力，即通过政府干预才能实现社会收入分配和社会权力分配的均等。
. ——“效率与公平平衡论”
.美国经济学家阿瑟•奥肯（Arthur Okun）《平等与效率——重大的抉择》
.公平与效率的问题与国家发展战略的选择相联系，不只是现代经济问题的焦点之一，更是人类社会政治和道德问题的轴心。公平与效率作为两种价值取向存在一种此消彼长的替代关系，在同一时间和空间可以有主次之分，却很难做到并行不悖。这样，作为一种宏观公共政策选择，政府事实上必须取舍维护社会公平抑或提高效率，作为政府基本的价值取向和政策标准。
第三章 行政权力
第一节行政权力概述
一、行政权力的涵义
行政权力这一定义，包括以下五个方面的主要内容：第一，行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员。第二，行政权力的根本目标，是通过执行国家的法律和政策有效地实现国家意志。第三，行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令。第四，行政权力的客体包括所有的居民及其所组成的各种社会组织和集团，囊括领土范围内的整个社会。第五，行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。
二、关于行政权力的主要学说
（一）早期分权学说——亚里士多德 (Aristotle) 《政治学》；古罗马的波利比阿(Polybius)
（二）三权分立学说——查理•孟德斯鸠（Charles Montesquieu）
（三）政治与行政二分法——乔汉•布隆赤里(Johann Bluntschli)；伍德罗•威尔逊；马克斯•韦伯；古德诺
（四）五权宪法学说——孙中山先生在借鉴西方三权分立学说的基础上，结合中国的政治传统所创立的一种学说。
（五）议行合一学说——马克思主义的观点，认为行政权力与立法权力是统一的。法国巴黎公社首创了议行合一的先例。
（六）组织权力学说——组织权力普遍存在，其重要功能在于建立和维持社会秩序。
三、行政权力的结构
（一）行政权力的静态结构——纵向的层级结构+横向的部门结构
（二）行政权力的动态结构——由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式
四、行政权力的特征及其与其他权力的关系
（一）行政权力的特性
1．公共性。作为一种国家权力，行政权力本来就属于公共权力，公共性自然是其主要特征。它的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动，其目的在于提供公共物品、维护公共利益。
2．手段性。行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段。行政权力要实现的目的并非产生于行政系统本身，而是来自于行政权力之外。从法理上讲，行政权力属于派生性的权力，是经公民政治授权或经立法权力委任之后产生的，它必须执行赋予它权力的公民或国家立法机关的意志。
3．自主性。行政权力的自主性首先是其相对独立的特性，这主要表现在两个方面：即相对于社会权力的独立性和相对于统治权力的独立性。
4．一元性。行政权力的一元性表现在三个方面：其一，在一个国家内，拥有和行使行政权力的组织系统只能是一个；其二，在一个国家的行政系统内部，只能存在一个权力中心，首长负责制是一般行政管理机关的领导原则；其三，行政权力的一元性还表现在行政权力主体与客体之间的不可逆性，亦即行政权力运行的单向性。
5．时效性。行政权力主要是要有效地执行国家意志，以迅速实现公共利益。所以，时间就成为行政权力结构中重要的坐标，效率也才成为行政权力所追求的直接目的。注重时效是行政权力明显的特征之一。
6．膨胀性。行政权力还有一个很重要的特性，即自我膨胀特性。这种特性表现为两种情况：一种是行政权力的自然增长，由行政权力的结构功能正向发展所决定，属正常状态；另一种是行政权力的恶性膨胀，就如帕金森定律和彼得金字塔原理所揭示的那样，属异常现象。
（二）行政权力和其他政治权力的关系
1．行政权力和立法权力——同属国家权力；区别在权力的性质和作用结果、功能和价值原则。
2．行政权力和司法权力——同属国家权力；区别在权力运行方向、主体在权力体系中的独立性、权力的作用和功能和权力的价值原则。
3．行政权力和政党权力——属于国家权力与其他政治权力之间的关系问题，区别在于权力目的、结构、合理合法程度、客体和手段。
五、行政国家──20世纪行政权力发展的
独特现象
20世纪的行政权力已不再仅仅是担负“守夜警察”的角色，它从“政治侍女”的地位一跃上升到执政治牛耳之位。 20世纪的行政权力已不再仅仅是担负“守夜警察”的角色，它从“政治侍女”的地位一跃上升到执政治牛耳之位。
在行政制度充分发展的国家，行政事务、政府职能、官员制度都相当发达，以自由裁量权、委任立法权和行政司法权为主要内涵的行政权力扩张，使得国家活动几乎遍及社会生活的各个方面。对于这种情况，英美法学家形象地将其概括为“行政国家”，美国行政学家沃
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尔多又对此进行了专门的系统描述。
如何认识“行政国家”现象呢？
.首先，行政国家的出现，是大工业时代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果。
.其次，应该看到，与行政国家现象相伴而生的行政越权现象，是在行政权力增长过程中自身的恶性膨胀造成的。
.最后，必须强调指出，行政权力在由“守夜警察”的消极身份转变为社会积极干预者身份的过程中，其本质特征并没有发生根本改变。
六、21世纪的行政权力展望
（一）趋向之一：权力结构的扁平化
.行政权力扁平化的主要表现是：上下级之间、人与人之间的权力距离日渐缩短，权力中心逐渐下移，尽可能地缩短决策链以减少决策在时间和空间方面的延迟问题，尽可能地减少管理层次和中间环节以提高施政效率，最大程度地面对权力客体以体现便民原则和人本价值。行政权力扁平化实质上是一种动态化的权力结构状态，其影响力更多来自知识、信息、人格和社会资本。
（二）趋向之二：权力分配的均等化
.权力均等化是组织理论中的一个概念，在行政管理中它意味着更广泛的权力分配，就是在行政权力分配过程中更加突出公平和均衡的价值，坚持以人为本，贯彻机会均等的原则，扩大公众在从事公共服务、管理自己工作和生活等方面的参与权，让权力有更多的人执掌，适当增加人性化社会因素在权力资源中的比重，形成决策民主化、沟通网络化、管理分权化的权力模式。
（三）趋向之三：权力行使的共享化
.行政权力共享化首先是一种包容意识，即对社会多样性的兼容；行政权力共享化更是一种伙伴关系，即政府、民营部门和民间社会的有机结合；行政权力共享化还体现为参与施政，即公民对于公共管理活动的直接参与。行政权力的这些共享机制是弥补其因等级化运行而发生衰减的重要方式，其效果是在分享过程中实现增权，加强治理能力。在丰富的内涵当中，行政权力共享化的核心内容是国家治理过程中的伙伴关系。
（四）趋向之四：权力运行的透明化
. 权力透明化是权力共享化逻辑的必然结果。行政权力透明化本质上是一种制度设计，它集中表现为在法律制度框架内的政府信息公开化。
. 行政权力透明化至少有三个基本方面：一个方面是作为权力主体的政府信息公开化，即政府有责任和义务公开信息，并以低成本传播信息；另一个方面是作为权力客体的公众依法享有信息自由权利和表达自由权利，这里包括寻找、接收与传播信息的权利；再一方面是权力载体的电子化，电子技术、信息技术和网络技术在作为权力运行透明化支持条件的同时，其所带来的电子政府、电子政务和网络传递本身也成为权力运行透明化的基本要件。
（五）趋向之五：权力约束的法治化
.约束行政权力的根本出路在于法治化。现代法治首先意味着政府守法，并意味着政府尊重公民权利和自由，更意味着法律面前人人平等。这就要求限制行政权力，用宪政制度和法治原则对行政权力的发生、配置、行使、监督等方面进行全方位的制约。
.联合国《新千年第一个十年国际发展战略草案》在把良治作为理想目标时，又对良治内涵进行了勾勒，指出“良治包括法治、国家制度有效性、公共事务管理的透明度和问责制、尊重人权以及所有公民在影响其生活的决策方面之参与。
（六）趋向之六：权力价值的合意化
. 以人为本的行政权力就是合情化、合理化、合法化有机统一的行政权力，简言之就是合意化的行政权力。具体而言，行政权力的合意化表现在三个主要方面：
. 1. 合意化意味着行政权力合法性的进一步增强，摒弃单一的工具理性，做到价值理性和工具理性并重，以公共理性为基础；
. 2. 合意化意味着行政权力共识机制的形成，认定公共利益是公民与政府共商形成的社会共识，而非由行政主体单方面判定；
. 3. 合意化意味着行政权力回应性的增强，行政主体主动、积极、程序化、制度化地对行政客体的要求做出反应，最大限度满足公民需求。
第二节行政权力的分配
一、行政权力分配的方式与途径
（一）行政权力的分配方式
1．结构性分配。
. ——根据行政权力的层次性而对其所做的纵向垂直性分割。
2．功能性分配。
. ——根据行政权力所承担的任务及其客体的状况而对它进行的横向水平分割。
（二）行政权力分配的途径
1. 逐级授权。
. 较高层次的行政主体授予下级行政主体以一定的责任与管理权限，使下级行政主体在上级的监控下获得某种自主行使的权力。
2. 权力下放。
. 行政权力一旦下放后，上级行政主体只做一般原则上的指导与检查，不过多干涉下级行政权力的具体行使。
3. 权力“外放”。
. 解决行政权力主体和社会权力主体之间的关系。
（三）行政权力的再分配
1. 外源型行政权力再分配
——随着整个社会利益的调整和政治权力的再分配而进行的行政权力再分配。
2. 内源型再分配
——在既定的政治、经济体制之内，由于行政体系内部的权力主体或对象发生了局部变化，行政权力需要做小幅度调整，在计划、组织、人事和服务的产出等方面发生相应变化。
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（四）行政权力的人格化
.在行政权力分配过程中，权力与人的结合就成为关键的一环。这种结合过程便是行政权力人格化的过程，行政权力人格化的过程通过人事行政过程而得以实现。
.鉴于人格化与非人格化之间的冲突，在行政权力分配过程中必须认真处理好权力、机构、职位和个人之间的关系，建立合理界定权利义务关系的制度化机制。
二、行政权力分配的原则
1. 程序必须合法 .合法性是行政权力的重要特征，也是其运行的根本保证。
2. 职权必须分明 .在行政权力分配过程中，每一个层次、每一个部门的权力都必须做出明确无误的规定。
3. 权责必须一致 .比职权更本质的东西是职责，也就是与职权相应的责任和义务。
4. 权利必须明确 .行政权力分配必须考虑每一个行政主体在克尽厥责后应得的利益和应该享受的权利。
5. 内容必须全面 .在行政权力分配过程中，各级行政主体都应获得与其权力层次及功能相一致的全面的职权。
三、行政权力分配过程中的相关问题
（一）行政权力分配与政治授权的关系
——不同层次的政治授权可以看成是对行政权力在多级分配过程当中能量消耗的补充。政治授权和行政授权之间的区别，实际上是立法权力与行政权力之间的关系问题。
（二）集权与分权之间的关系
——结构性权力的集中与分散问题和功能性权力的集中与分散问题。前者是集分关系，后者是收放关系，必须使权力在集中与分散之间保持一个恰当的度。
（三）权利与义务的关系问题
. 行政主体因为特殊需要，具有某些不受一般行政法规约束的权力，这些权力人称行政特权。
. 行政特权是一种很特殊的权力。它的授予，固然能满足工作的某种需要，但搞不好又可能导致非法侵害公民的正当权利。实际上，行政特权的特殊还表现在另一个方面，特殊的权力意味着特殊的权利，它是以特殊的义务为前提的。对于牺牲相应权利的公民而言，他们需要行政主体尽到特殊的义务来交换。
第三节行政授权
一、行政授权的性质和特点
1.就授权的一般意义来讲，它是把权力委托给相应的人或相应的机构代为执行，就是分配他人具体任务以及完成这些任务的权力，同时双方对如何评估任务结果的方法达成一致意见。
2.就其性质而论，行政授权是上级行政主体将其部分权力分配给下级行政主体的一种管理行为。这一行为有三个方面的主要特征：第一，行政授权在本质上是行政组织内部权力分配的特定方式。第二，行政授权实际上是行政领导活动过程的一部分。第三，行政授权也是一种权责高度统一的管理行为。