绪论
一、    公共行政概述
（一）    公共行政的含义
1、现代意义上的公共行政，西方学者从以下三个角度考虑：
⑴从政府的组织结构考察：
▲    小政府观：公共行政就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动；
▲    大政府观：公共行政则是政府组织中包括立法、行政和司法三大部门在内的机构管理社会事务的活动；
⑵从政治与行政的关系角度来加以考察：
▲    “政治是政策的制定，行政是政策的执行”——古德诺
⑶从管理角度来加以考察：
▲    公共行政被定义为一种协调众人力量以达到共同目标的活动；
▲    古立克POSDCORB七功能说；
▲    H•西蒙：“行政即为达到共同目的时合作的集体行动”；
2、本书观点：
公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。这一定义包含三个方面含义：
▲    把公共行政看做是一种活动，这一活动主体是国家行政机构，不将立法、司法机构列入此类；
▲    这一活动的客体是社会公共事务；
▲    作为一种活动，它必须依法进行，而且必须是有效的（“有效”包含有效性和效率两种含义）

（二）    公共行政的产生及其功能
1、    现代公共行政产生首先是与民族国家的建立和大工业革命联系在一起的。民族国家的建立，尤其是资本主义国家体制的确立，为公共行政奠定了一个基本框架，这表现在：
▲    在国家体制上，确立了三权分立和制衡的原则；
▲    在官僚制度上，确立了通过选举和考试择优录取的方式来选拔官员的制度，以及政务官的任期有限制、文官的常任制以及功绩至上的管理制度；
▲    工业大革命的大生产方式造成的劳动分工和专业化为现代公共行政的产生提供了又一个重要的条件；
▲    现代公共行政的产生同时又是与一种现代公共行政精神的培育联系在一起的。体现在三个方面：
          ☜主权在民思想；        ☜法治精神；          ☜效率概念；
2、    公共行政在社会公共事务管理中履行的功能：
▲    管制功能；▲服务功能；▲维护功能；▲扶助功能
3、    时代的变化导致行使上述功能的方式开始发生改变：
▲    从消极的运作走向积极的运作；      ▲从直接的运作走向间接的运作；
▲    从集权的运作走向分权的运作；

(三)公共行政的原则
1、法治原则；2、服务原则；3、效率原则；4、责任原则

二、    公共行政的理论与实践
（一）    西方的公共行政理论与实践
1、    开端：1887年威尔逊发表《行政学研究》；1926年罗纳德怀特撰写《行政学导论》和1927年威洛比撰写《公共行政原理》
2、    西方公共行政理论演变：
▲    古典学派（20世纪初至30年代鼎盛时期，70年代有过复兴）：
⑴其研究的出发点和目标是“效率和经济”，注重行政程序、组织结构和行政原理的研究，研究着重于规划、组织、人事、指挥和控制这些管理功能
⑵代表人物：
☻程序学派创始人——法约尔：管理职能说、管理的五大功能、管理14项原则、“法约尔跳板”；
☻韦伯：官僚制理论：
以理性权威为特征的官僚组织的特征在韦伯看来表现了它与工业社会相吻合的组织特征，这一特征表现在：
1.层级制结构中的每一个职位都是构成一个完整的组织形态的不可缺少的因素；
2.在此结构中有明确的分工制度，为完成工作目标，每一职位都有相应的法定权力；
3.各种工作决定有一定的记录在案的法定公式；
4.行政权和立法权分离，行政人员只是具有管理专长的管理者，而非立法者；
5.每一层级的行政人员必须具有特殊的才能和经过特殊的训练；
6.人员的选拔通过公开竞争考试进行；
7.每一职位都必须规定明确的职责范围；
8.职位从不属私人所有
☻泰勒：科学管理理论内容：
1.劳动方法的标准化，建立科学的作业方法来取代以往凭经验办事的方法；
2.工人培训的科学化，即按试验的作业标准、方法对工人进行培训，使他们能以最好的方法作；
3.建立并实施一种鼓励性的计件工资报酬制度；
4.管理职能的专业化，即把计划职能（管理职能）与执行职能（实际操作）分开，设立专门的计划部门，推行职能制和直线职能制；
5.劳资双方合作，将劳资双方的注意力从现有利益的分配上转移到扩大现有利益；
⑶古立克和厄威克合作的《行政学散论》中归纳了古典学派的基本原理：
1.通过管理来协调的组织结构是合理和有效管理的关键，人应当恰如其分的适应结构，结构是监督和控制整个程序的基本工具；
2.组织应当根据四个基本标准来建设，组织服务的目标、任用的程序、处理的人事、进行工作的地方；
3.命令统一或有一个上司指挥；
4.权责相符，权责通过层级授予下级，高层管理应限于提出一个标准和检查这一标准的执行情况；
5.较小的控制幅度
6.系统的计划是组织必须具备的一个功能
▲    行为学派
⑴20世纪20年代末到30年代初，霍桑试验引出了“社会人”的概念；
40年代，马斯洛的“需要层次论”；
60年代，麦格雷戈的X理论和Y理论；
赫茨伯格的“双因素理论”：
  赫茨伯格把影响人的行为的因素分成保健因素和激励因素。保健因素也称为“不满因素”，这些因素多数来自周围的环境，如上级的管理和监督、工作条件、人际关系、工作报酬等。激励因素也称为“满意因素”，这些因素多数来自任务本身，如工作的内容、性质、工作成就、受到承认、工作责任和工作能力的提高。该理论认为，包含保健因素的事件能导致人们对工作不满意，这是因为人具有避免不满意，因为人具有成长和自我实现的需要。使人产生工作满意感，因为人具有成长和自我实现的需要。使人产生工作满意感和受到激励的因素与产生不满意感的因素是彼此对立、各不相同的。同时，这两种感受也不是互相对立的，即工作满意感的对立面是没有工作满意感，而不是工作不满意感。
▲ 决策学派
（1）20世纪40年代西蒙《行政行为：行政组织中决策程序的研究》开创了对决策的研究；
林德布罗姆的“渐进决策理论”；
埃佐尼的综视模式（混合扫描模式）；
▲ 系统学派
（1）切斯特巴纳德是第一个把组织看做是社会系统的理论家；
1.他认为组织包含三个要素：协作的意愿；共同的目标；信息联系；
2.结构性概念：个人、协作体系、正式组织、复合正式组织、非正式组织；
3.动态概念：自由意志、协作、信息交流、决策过程、反动态均衡；
4.均衡理论：
（2）20世纪六七十年代，系统学派引出两大理论：生态理论（里格斯）和权变理论（卡斯特、菲德勒）
▲ 经济学家的贡献
1．20世纪80-90年代，公共选择理论和新制度经济理论
2．公共选择理论认为：
     一种良好的政治制度应达到这样一种状况：它不否认政治家存在着追求自身利益的动机，但它能够保证政治家对自身利益的追求的结果是实现国家利益，而要做到这一点，要靠政治市场上看不见的手——选举制度的良性运转；
3．新制度经济学
     新制度经济学的四大部分，即制度的构成与制度的起源、制度变迁与制度创新的理论，同样为分析政府和行政问题提供了一种颇有价值的分析框架。
4.新公共管理运动特征：
（1）    偏离传统的公共行政，将注意力集中于取得结果和管理者的个人责任，即不再以过程，而以输出为取向；
（2）    以市场取代官僚组织。市场的个人雇佣期限和条件比较官僚的职业制具有更多的灵活性；
（3）    引入私人部门的管理方法，明确组织和个人目标，以便通过表现指标来衡量其成就；
（4）    政府的某些功能通过市场的测试而承包出去。政府功能的减少成为一种趋势；
（5）    把公众视为公共管理机构的顾客，向客户做出承诺，确立服务标准；
（6）    在资源使用中强调节省，以削减直接成本，提高劳动纪律，以较少的代价做较多的事情；
（7）    在公共部门中引入更多的竞争性，包括任期合同、公开的投标程序，并使用竞争者作为降低成本和提高标准的关键。
5.新公共服务理论：
（1）    政府应该服务于公民而不是顾客；
（2）    政府应该追求公共利益；
（3）    重视公民权应该胜过企业家精神；
（4）    思考要有战略性，行动要有民主性；
（5）    强调责任的重要性；
（6）    服务而不是划桨；
（7）    重视人而不是重视生产率

（二）    转型时期中国的公共行政
1、    计划经济体制向市场经济体制导致的变化：
▲    政府与人民关系的变化；                               ▲政府职能和角色的变化；
▲随着社会利益的分化，政府开始关注自身的利益；          ▲政府观念的变化；
2、转型时期中国公共行政需要处理的问题：
▲政府定位问题；▲政府官员问题；▲制度建设和创新问题；
▲依法行政问题；▲观念更新问题

（三）    知识经济社会与公共行政
1、    知识经济社会给公共管理带来的变化：
▲    从等级行政向网络行政的发展；
▲    从精英行政向大众行政的发展；
▲    从官僚式行政向企业式行政的发展；

三、    公共行政学研究
（一）    研究的对象与范围
1、    公共行政是国家行政机关依法管理社会公共事务的有效活动，则公共行政学研究对象为这一活动的规律。这一活动因素是人、结构和过程。
 （1）人，指的是国家行政机关的行政人员（通常称为公务员），也就是进行这一行政活动的主体；
 （2）结构，是行政活动所赖以进行的形式。行政体制和组织结构的设计和再设计构成了行政学研究中组织理论的主要内容；
 （3）过程，表现为活动的动态层面，它通常是由行政活动的功能构成的；
（二）    研究的方法及研究的意义
1、    方法：
▲    规范方法；▲经验方法；▲案例方法；▲比较方法
2、    意义：
▲    公共行政研究旨在从行政活动中寻找规律，这些规律可以在不同程度上为行政活动提供指导，这可称之为这一研究的理论意义和学术意义；
▲    公共行政学研究尤其对处在转型时期的中国公共行政可作出较多的贡献；
▲    行政学研究对于培养政府公务员，提高其行政管理的水平又是很多意义的
（三）    研究的趋向
1、    研究方法的七大变化；
2、    中国未来的研究趋势：
▲    分析西方行政理论，使之本土化的趋向；
▲    公共行政研究技术化和专门化的趋向；
▲    公共行政研究的国家合作化趋向
第一章    行政组织
一、    行政组织概述
（一）    行政组织的含义
1.行政组织理论主要流派：
（1）古典组织理论是从静态结构角度研究组织的，认为组织是由许多不同的部分所共同构成的完整统一体；
（2）行为科学理论从动态行为，即从组织成员心理及交互行为的角度来研究组织的；
（3）系统权变理论是从整体角度研究组织的。强调应用系统论的范畴、原理和方法，全面分析和研究组织的管理活动、内部结构、成员的相互作用以及情感与外部环境的关系，建立起系统模型，更精确地对组织进行分析。权变学派认为，组织不仅有静态的结构、动态的行为，还是一个有机的生长体。
2.本书观点：
（1）综上，组织实际上是一群人为了达到共同的目的，通过权责分配和层次结构所构成的一个随环境变化而不断进行自我适应与调整的完整的有机体。
（2）行政组织是一种社会组织，它通常指为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系，也就是通常所说的政府机关。
3.行政组织的含义表现在两个方面：
▲    行政组织的结构与体制； ▲行政组织的运行机制
4.行政组织的四大要素：
▲    物质要素；▲精神要素；▲环境要素；▲目的要素

（二）    行政组织的目标
1、    组织管理效果=目标方向×工作效率；
2、    组织目标的作用主要有：
（1）为组织的运作指明方向，是组织有效运作的前提；
（2）为组织成员的考核提供主要依据；
（3）对组织成员有激励和鞭策作用；
（4）为组织成员自我引导，确立标准；
（5）激发成员的合作意识，增进组织的协调；
（6）为组织选择和运用人、财、物力等资源提供依据
3、    目标确立需遵循的原则
▲目标要明确；
▲目标要统一；
▲目标要以社会责任为基础；
▲目标的范围要适中
▲目标的设计要有层次性；
▲组织的性质不同，目标设计也不同；
▲目标设计要吸收全体成员参加
4、目标管理
 （1）1954年，德鲁克在《管理实践》中首次提出；
 （2）目标管理的概念（德鲁克）：
      目标管理是一种通过组织管理者共同参与制定和实现目标的管理方式。通常指一个组织的上下级管理者共同确定组织目标，或将组织的目的和任务转化为组织目标，将这些目标分解到每一个管理者的责任范围之内，并利用这些目标知道组织活动和评价每一个管理者的贡献。
（3）本书对目标管理的总结：
     目标管理是以人为中心的管理方法，它维护了人性的尊严，充分调动了组织中下属的积极性和创造性，同时也增进了领导与下属的关系，加强了组织内部的协作与合作，使整个组织过程具有整体性和严密性
（4）目标管理的局限性
   1）目标管理有时会使领导人过分为达成少数目标而花费精力，甚至会造成思维方式的片面性；
   2）人们大多重视定量化、具体化目标，而容易忽视定性的、不明显的目标；
5、方针管理
（1）方针管理的定义：方针=目标值+措施；
（2）方针管理是以质量（产品和工作）为核心经营管理，它要求对企业方针进行全面展开和管理，不仅要层层展开目标值，还需要层层落实措施；
（3）方针管理的实施步骤：
     第一，决定方针与策略；
     第二，选定实施目标项目、目标值和交货期限；
     第三，把各项实施项目按年度（季度、月度）详细展开成工作细目；
     第四，评价各实施项目及其展开细目的重要性，最后确定实施内容；
     第五，把实施项目的展开细目按时间顺序排列；
     第六，决定月度实施项目；
     第七，按照月度进行评价；
     第八，领导诊断；
     第九，进行年末综合评价；
（4）方针管理评价：
     它是目标管理的最新发展，它吸取了目标管理的有点，同时又将目标管理推进了一大步，它使目标值层层细化展开，并辅以措施加以落实，通过评价、诊断、综合等方法，从而将企业组织方针牢固确立起来；

（三）    行政组织的设计原则
1、不同理论学者的不同看法
（1）古典理论学者——组织结构设计原则
   1）台湾学者张金鉴的观点：
     ◆完整统一原则；
     ◆协调一致原则；
     ◆指挥顺畅原则；
     ◆管理经济原则；
（2）行为学者从组织内部成员关系提出了组织设计原则
   1）巴纳德“三点原则”：
第一，组织的权力应当建立在下级同意的基础上，上级命令只有在下级顺从的条件下才能生效；
第二，组织与其职能必须保持平衡关系；
第三，在正式组织中要注意发挥非正式组织的作用；
   2）西蒙：强调组织机构的建立必须同决策过程联系起来考虑，不能只遵循部门化原则；组织设计要重视部门之间横向交往与联系；
   3）梅奥：组织建立不能仅注重法定权力机构，还应重视人际关系群；
4）行为学者的组织设计从结构硬件走向了对内部人际关系、信息沟通等组织软件的思考，使组织原则更加丰富起来；
（3）权变理论
   1）吉伯森提出了权变组织设计的六项因素：
第一，有效的组织结构的设计，要以组织形态的有效性为准则，看官僚组织形态和弹性组织形态哪一种对整个组织更为有效；
第二，充分了解输入次级环境、技术次级环境和知识次级环境的情况，注意它们对组织内各个部门产生的影响；
第三，分析四个次级环境之间的关系，寻找最具有支配作用的次级环境；
第四，分析四个次级环境各自的变动率、稳定性、反馈周期等具体特征，加以比较和判断；
第五，依据环境情况，为组织内各部门选定与环境相适应的组织形态；
第六，确立协调方式，协调方式要与各组织部门的具体情况相适应；
（4）我国政府组织设计实践中形成的原则：
   1）需要原则；2）精简原则；3）统一原则；4）服务原则；5）法制原则
（5）本书观点：
   1）命令统一原则；2）精简精干原则；3）效率原则；4）分工协作原则；
   5）权责一致原则；6）幅度适中原则；7）权变原则；8）法制原则；

（四）行政组织的类型
1、中枢机关
   是中央政府和地方各级政府统辖全局的指挥中枢和决策监督核心；
2、职能机关
   在中枢机关的直接领导下，各级政府负责分管专业行政事务的执行机关；
3、辅助机关
   为了中枢机关和职能机关能顺利有效地进行管理活动，在机关内承担辅助性业务工作的机关，即协调行政首长处理日常事务的综合性办事机关；
4、幕僚机关
   通常指由具有权威的专家学者和富有经验的资深官员组成，专门为政府出谋划策和对政策方案提供论证的行政机关；
5、派出机关
   是一级政府根据业务管理的需要，按法律规定和管辖地区授权委派，在所辖区域内设立的代表机关

二、    静态的行政组织
（一）行政组织的结构
1、行政组织的结构是指行政组织中各部门及其层次之间所建立的一种相互关系的模式。它包括正式组织结构和非正式组织结构两种类型；
 1）行政组织的纵向结构：
◆又称组织的层级化。指的是行政组织的纵向分工，是行政组织内部各层级之间的纵向等级模式；
纵向结构具体表现为：一是不同层次的行政机关上下级的主从关系；二是同一行政机关内设置的各行政组织之间的上下级关系；
◆行政层次与行政幅度
  行政层次指的是行政组织中的层级数目；一般分为高、中、低、基层；
  行政幅度指的是一个层次的行政机构或一位行政领导所能直接、有效控制的下级机构或人员的数目；
 2）行政组织的横向结构：
◆又称行政组织的部门化。是指行政组织的横向分工，是行政组织内同级行政机构之间和机构内部各同级部门之间平衡分工、相互合作与协调的关系模式；
◆可按不同的标准对横向结构进行划分：
  1.按地域划分；2.按管理职能划分；3.按管理程序划分；
◆行政组织的部门化是层级化的基础，有利于整体分工与协作，突出管理专业化、程序化特征，有利于行政效率的提高。但部门林立、机构臃肿也会带来一定的问题，须加以重视；
 3）行政组织机构改革呈现的新趋势：
◆扁平化：就是通过减少行政管理层次，裁减冗余人员，从而建立一种紧凑、干练的扁平化组织结构；
◆团队化：就是组织结构从层级制垂直结构转向以“团队”为中心的过程化组织模式。团队化是让组织成员打破原有部门界限，绕过原来中间管理层次，直接面对顾客和组织总体目标，以群体和协作的优势，赢得组织的高效率；
注意：扁平化和团队化只是消除了传统层级制结构过度发展带来的弊端。它们只具有纠错功能而不具备替代功能；

（二）行政组织的体制
行政组织体制，是指行政组织结构中各层级、各部门之间行政关系制度化的表现形式。行政组织体制主要有以下几种形式：
1、首长制与委员会制——依行政决策和担负行政责任的人数多少来划分；
2、集权制与分权制——依行政组织上下级职权的大小来划分的；
3、完整制与分离制——依同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的异同来划分；
4、层级制与职能制——依行政组织内部各机构功能与性质来划分的；
5、矩阵组织体制与立体多维组织体制：
 1）矩阵组织体制又称项目组织体制或专案组织体制。它是为解决某项特殊任务而组建的临时性工作体制。它是由纵横两套管理系统组成的长方形组织结构，一套是纵向的职能系统，另一套是为完成某项特定任务而组成的横向管理系统；
2）立体多维组织体制是在矩阵组织结构基础上，适应新形势要求而产生的一种新的管理结构体制。目前在跨国公司和巨型公司中广泛应用。它指的是一个企业的组织结构中包括多个方面的管理机构，使企业能够取得更好的协调，更以发挥效率；
（注意上述各种结构体制的优缺点P41-45）
  §其全部组织结构分为三维：
  ▲按产品划分的事业部，是产品利润中心； 
▲按职能划分的专业参谋机构，是专业成本中心；
▲按地区划分的管理机构，是地区利润中心；
§在立体多维组织体制中，事业部主管不能单独作出决定，而是由事业部主管、专业参谋部门和地区部门的代表共同组成产品事业委员会，对各类产品的产销进行领导。这样，通过协调三个部门，它有助于及时互通情况，集思广益，共同决策；