3、综合传输信息系统。——这种信息系统是前两种系统的集合，其中既有纵向传输，又有横向传输。
信息系统的主要任务是为决策者收集、处理和传输信息，它是决策体制中的 “神经系统”，对决策具有极为重要的作用。这种作用主要表现在以下4个方面：
1、收集、处理信息的及时性和准确性。
. 所谓收集、处理信息的及时性，是指收集、处理信息速度快，对于时过境迁且不能追忆的信息做到当时记录。
2、提供制定方案的依据。
. 决策方案的提出都是以比较准确、全面的信息为基础的，信息系统将比较全面、准确、及时、适用的信息传输给决策中心，这就使决策中心有了制定方案的依据。
3、帮助进行方案比较和选优。
. 现代决策信息系统要求以电子计算机系统为基础，能够满足现代公共管理对管理效果进行及时、准确的计算、评估的要求，能够对各种因素进行全面考虑，综合分析，提出各种方案进行评价和比较，并能迅速地帮助选择昀优方案。
4、控制决策和计划执行的昀佳状态。
. 行政决策一旦做出，就必须编制具体计划，加以实施。信息系统不但能够为决策提供比较全面、准确的信息，而且能够控制决策实施和计划执行的要求，从而能使决策的实施和计划的执行处于昀佳状态。
三、行政决策咨询系统
所谓行政决策咨询系统（Advisory system）就是指为行政决策提供咨询服务的组织系统。一般说来，为政府服务的咨询机构具有如下几个特点：
1、具有鲜明的政治性。政府管理本身所具有的政治性，不能不在为其服务的智囊机构上有所反映。这种反映主要表现于支持某一种意识形态或方针、政策，反对另一种意识形态或方针、政策。
2、具有合理的智力结构。咨询机构必须起智囊作用，为决策提供咨询服务，因此对智力结构的合理性要求特别高。
3、研究工作的相对独立性。凡咨询机构在研究工作中必须享有相对独立性。唯有这样，咨询才有可能是客观的和科学的。因为咨询是专家或智囊人物以自己科学研究的结论，给领导者提供制定决策的依据，它不能用以阐述或证明领导者的意图。
在行政决策过程中，咨询机构及其人员主要起到四个方面的作用：
1、帮助决策者对决策问题做出客观的判断。咨询人员不同于领导干部，他们不在领导岗位上，因而不涉及利害关系，而是凭借自己的专业知识和职业上的责任感做出判断。
2、帮助决策者对决策问题做出内行的判断。咨询人员一般是某方面的专家或具有某方面专门知识的人员，且具有一定的实践经验，因而他们在进行判断时，往往运用自己的专业知识对所接受的咨询课题进行深入分析和研究，因而他们所做出的判断就比较内行。
3、帮助决策者提供更全面、更准确的决策信息。任何信息机构收集和处理信息的能力都是有限的，特别是涉及到一些专业方面的信息和宏观管理方面的信息的收集和处理，咨询机构具有更多的优势。
4、帮助决策者提供备选方案。咨询机构也是一种想办法、出主意的机构。这里的办法、主意，对决策者而言，实际上就是决策的备选方案。咨询机构只能为决策者提供备选方案而决不能代替决策者选择方案。
第三节行政决策过程
一、行政决策过程的理论模型
决策过程理论模型是决策理论的一个重要组成部分，它随着决策理论的发展而发展，基本理论模型主要有：
（一）理性决策模型
通常也被称之为科学决策模型。就其思想渊源而言，可以追溯到古典经济学理论。主要代表人物有英国学者杰里米•边沁(Jeremy Bentham)、弗雷德里克•泰罗等人。这种理论认为人类行为决策有一个绝对标准，即人们在决策时所遵循的是最大化原则，这就是谋求最大利益，在经济领域则是求得最大利润；在抉择方案时进行最优选择，即从全部备选方案中选择最优方案。
（二）有限理性决策模型
有限理性决策模型(Limited rational decision-making model）理论的主要代表人物是西蒙。他对理性决策的准则进行了重大修正，提出了著名的满意决策准则。这一准则认为，决策过程中不存在昀优决策，而只有满意决策。所以他的理论又被称为满意决策模型理论。决策它应该包括整个决策过程：第一阶段称之为 “情报活动”；第二阶段称之为“设计活动”；第三阶段称之为“抉择活动”；第四阶段称之为“审查活动”。
（三）渐进决策模型
渐进决策模型(Incremental decision-making model)是由美国著名的政策科学家查尔斯•林德布洛姆( Charles Lindblom)提出。他认为，决策过程并非理性决策理论所说的是一个科学分析和理性思考的过程，而是一个理性分析与党派分析相结合的错综复杂的、不断探索的过程。一方面，决策过程是一个不断探索、逐步前进的过程。另一方面，决策过程是一个利益冲突和价值分配的政治过程。
（四）混合扫描决策模型
该模型又译为综视决策模型，美国社会学家阿米泰•埃特奥尼(Amitai Etzioni)提出。埃特奥尼把理性主义和渐进主义分别比做两种不同的摄像机，前者是一种对全部空间作穷尽一切的细微观察的摄像机，这种摄像机的运用代价高昂；后者是一种只对熟悉地区进行大致观察的摄像机，其运用的代价较低但准确度不够。混合扫描决策模型则要求同时使用两种不同的摄像机，既要对空间进行多角度的观察，又要对某些部位进行细微观察。两种摄像机的混合扫描，既考察全面，又考察重点，有利于综合考虑以便做出科学的决策。
二、行政决策过程的基本程序
行政决策过程中存在着基本的程序，这些程序对绝大多数决策来说，都是适用的：
（一）决策问题的发现和诊断
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对决策问题的发现是行政决策的起点。而要发现决策问题，就要求决策者深入实际进行调查研究，进行信息的收集和处理。所谓决策问题诊断，就是指对决策问题的性质、程度及其产生的原因进行分析和判断的过程。对决策问题的诊断要以对决策问题的发现为前提，而无论是决策问题的发现还是对决策问题的诊断，都必须以做好信息的收集和处理工作为基础。
（二）决策目标的确立
所谓行政决策目标是指行政管理活动所要达到的目标。在制定行政决策目标时，应该处理以下两种关系：一是要正确处理好必须达到的目标与希望达到的目标的关系。二是应该处理好组织目标与个人目标的关系。
（三）决策方案的制定、评估与抉择
决策方案的设计主要包括如下两个步骤：一是设想出一项决策可能有多少个方案以及每一方
案的初步轮廓；二是对方案的具体措施和细节进行具体确定。
决策方案的评估就是对决策方案进行可行性分析。所谓决策可行性是指某项决策的目标、方案具有可以实行或实施的性质。行政决策可行性分析是指对行政决策的目标、方案是否具有可以实行的性质、实行的条件是否具备、实施后的效益是否优化等方面所进行的分析与评
估。
（四）决策的实施与完善
所谓行政决策实施，是指为实现行政决策目标而对行政决策方案的一系列措施进行具体落实的过程。一般说来，行政决策实施需要经过试点和全面展开两个基本阶段。决策完善的过程也是一个决策实施中的信息反馈、决策修正和追踪决策的过程。
三、我国行政决策程序的科学化、民主化
（一）我国行政决策存的问题
. 就目前我国行政决策的实践而言，在决策过程问题上还存在以下几方面的问题：
. 第一，决策信息的收集和处理工作存在着信息不全和信息失真的问题。
. 第二，决策方案的设计存在着“粗而不细”和专业化程度低的问题。
. 第三，决策方案的评估存在着“论而不证”的问题。
. 第四，决策方案的选择存在着民主化程度低的问题。
（二）完善我国政府行政决策体制的路径：
.第一，强化行政决策过程的信息工作。
.第二，强化行政决策过程的咨询工作。
.第三，强化行政决策的民主参与。
.第四，强化行政决策的制度建设。
第八章 行政执行
第一节 行政执行概述
一、行政执行的概念缘起和定义
行政执行（Administrative Implementation），特指以国家行政机关为主体的多元社会组织，为了落实和实施国家意志、国家目标，依法贯彻法律、法规、公共政策的诸活动的总称。
二、行政执行的特点
（一）行政执行以国家行政机关作为主要的主体
（二）行政执行是目的性和手段多样性的统一
（三）行政执行具有直接现实性
（四）行政执行具有灵活性和经常性
（五）行政执行具有相对独立性
三、行政执行的地位和作用
（一）行政执行是公共行政过程中的重要环节
（二）行政执行是行政决策过程中诸多矛盾的展开和继续
（三）行政执行是检验公共政策质量的重要标准
（四）行政执行是行政管理诸方面的集中反映
四、行政执行类别
（一）依据行政执行任务的性质
（二）依据行政执行任务的渊源
（三）依据行政执行的主体
（四）依据行政执行效果
第二节行政执行的能力与有效性
行政执行的能力和有效性是公共行政学研究的一个永恒的主题，这一问题的起源有深刻的社会、历史和学术背景，探讨行政执行能力与有效性的影响因素是学者们关注的主题之一。
一、行政执行能力与有效性的概念和缘起
行政执行能力是政府有效的贯彻和落实国家意志、国家目标、法律、法规、公共政策的能力。行政执行能力的相关因素是什么以及如何提升行政能力是行政执行研究的核心问题。
行政执行的有效性是行政执行主体通过行政执行过程达到国家意志、满足社会需求的程度和结果。行政执行能力和有效性是一个硬币的两
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面，行政执行能力走低会导致政策失败和行政执行有效性的降低。
二、影响行政执行能力和有效性的因素
第三节行政执行研究的线索、途径和模型
行政执行的研究领域自从20世纪70年代诞生以来，历经了三代的发展；形成了自上而下的研究途径、自下而上的研究途径和综合研究途径三大途径。
一、行政执行研究的基本线索
第一代研究：1973年到20世纪70年代末期。第一代研究具有如下特征：
（1）主要采用自上而下的研究途径。自上而下的研究途径试图找到执行过程中目标偏离的轨迹和引起这些偏离的因素，并试图寻求影响执行有效性的要素的合理组合。
（2）第一代研究主要是小规模的案例研究。案例研究的目的主要是总结执行成功和失败的因素，还没有形成一个关于执行的一般性的理论框架。
第二代研究：20世纪80年代初到80年代末。第二代研究的特点是：
（1）主要采用自下而上的研究途径在研究的出发点、关注的中心、执行过程的性质、政策的界定等方面与自上而下的研究途径相对。
（2）第二代研究逐渐意识到了第一代研究过分注重案例研究，未能形成一般性理论框架的缺憾，试图提出执行研究的一般理论模型。
第三代研究：20世纪90年代至今。第三代研究的特点是：
（1）试图综合和超越第一代和第二代的理论，具有研究方法和理论工具多样性的特征。
（2）扩大了研究的范围，将执行扩展到府际关系的范围和分析层面。
二、行政执行的研究途径
（一）自上而下的研究途径
自上而下的研究途径是对70年代初期到70年代末，这一阶段政策执行研究主导途径的概括。
特点： 1、研究的基点是解释为什么政策过程出现或没有出现成功的结果。 2、从中央政策制定者的角度看待政策执行问题。 3、政策过程被认为是由一系列具有逻辑关系的阶段组
成。 4、区别作为创设初始条件的政策制定（意向合法化）和把政策假设转化为行动的项目设置。 5、政策执行就是将政策付诸行动的过程。 6、重视外部环境对政策执行过程的影响。
缺陷： 1、过多关注中央行动者的目标和策略，其他行动者在执行过程中扮演的重要角色被忽略。 2、所谓的完美的行政的必要的条件在现实生活中是不可能具备的。 3、为了应付不确定性，各种组织都不可避免的拥有自由裁量权，基层官员的活动将由此产生“控制赤字”。 4、通过强调中央的目标，不但忽视了基层官员的适应策略，也忽视了政府行为的意外结果。
5、某些政策并不具有明确的目标，他们通过一系列活动者的复杂互动，在相当长的时间里发展和演变而来，因此，并不存在明确的政策评估标准。 6、政策制定和政策执行的理论区分，在执行过程中无法维持。
（二）自下而上的研究途径
1、街头官僚理论：街头官僚在政策执行中拥有很大的自主性和自由裁量的余地。
2、追溯性筹划理论：从作为政策所要解决问题中心的个人和组织的选择，到与那些选择密切相关的规划、程序和结构，再到用以影响那些事项的政策工具，以及可行的政策目标的追溯性的推论。
3、执行结构理论：通过公共政策这一纽带将政策执行涉及的各种组织以相互依赖的结构联系起来。
特点：1、重视基层官员的作用。2、认为行政执行活动是多组织或个人之间互动的过程。3、从基层和个人出发看待政策执行问题，政策链条中的底层是观察和分析政策执行的基点和焦点。4、行政执行过程是不同行动者表达自己意志，提出动议，行动者之间相互谈判和妥协的过程。5、政策执行与政策制定是不可分离的。
缺陷： 1、过分强调基层官员的自由裁量权。2、行动者的认知被辨认出来，却没有得到应有的解释。3、自下而上的主张者一开始关心的并非是政策执行问题，而是关注在一个特殊的政策领域，实际的行动者之间的相互作用。4、对自上而下的研究途径的批评有失公正，过分夸大了许多因素。5、放弃政策形成和执行的二分法，使人们很难区分政治家和文官的相对影响。故而排除了进一步分析民主负责和官员自由裁量这个问题的可能性。6、排除了政策评估的可能性。同时也无法进行政策变迁的分析。
（三）综合研究途径
至上而下和至下而上的争论结束了，取而代之的是它们各自力量的综合认识，并且综合的理论成就是众多的。
有代表性的执行理论、途径和模型：
. 1、组织间模型；
. 2、府际关系模型；
. 3、政策变迁和学习模型；
. 4、不明确冲突模型；
. 5、制度分析途径；
. 6、政策网络理论、治理理论等。
三、行政执行的理论模型
行政执行模型是人们基于一定的理论预设，通过对行政执行活动的观察、提炼出行政执行活动的要素，并标识出这些要素之间的关系，展现行政执行流程的理论图式。
（一）史密斯的政策过程模型
（二）霍恩和密特的政策执行系统模型
（三）巴达奇的博弈模型
政策执行的博弈模型将政策执行看作相关决策主体之间的一种博弈，这一博弈是由政策执行的相关人（包括政策执行者和受到政策影响的人）基于利益的考虑，在一定的规则之下，调动各自的资源，通过信息的交流和和沟通达到一种博弈结果的过程。
（四）马兹曼尼安和萨巴蒂尔的综合模型
（五）门泽尔的组织间模型
该模型将焦点集中在互动网络中组织的相对属性上，认为组织间的依赖包括资源依赖和结构依赖两个重要的方面。
（六）郭锦等人的府际关系模型（1990）
（七）萨巴蒂尔的政策变迁与学习的宣导联盟模型
第四节行政执行的方式
行政执行的方式是行政执行中所偏重的理念、价值以及所采用的工具和手段的总称。行政执行方式的不同反映了行政执行活动的价值和工具的差异。在行政执行的过程中，执行方式通常有管理方式、政治方式、法律方式、市场方式和伦理方式。
一、行政执行的管理方式
行政执行的管理方式指在行政执行的过程中，借鉴和吸收管理学的价值、理念、工具、操作手段来处理执行中各个要素之间的关系，形成以效率、效益、经济等管理价值为导向的执行结构，从而实现特定的执行功能。
行政执行的管理方式主要体现在：
1、在行政执行中运用管理的理念和价值。
2、在行政执行中运用管理工具。
3、运用管理方法评估行政执行结果。
二、行政执行的政治方式
行政执行的政治方式指的是在行政执行的过程中借鉴和吸收政治学的理念、工具和方法来处理行政执行中各个要素之间的关系，形成以民主、责任、代表性、回应性等政治价值为导向的执行结构，以实现特定的执行功能。
行政执行的政治方式起源于学者们对罗斯福新政以来行政国家现象的反思和批判。并形成行政执行活动中诸如听证制度、代表制度、信息公开制度、审查制度、责任制度等民主制度安排。
行政执行的政治方式还表现在行政执行的过程中运用政治动员、政治参与等政治方式推动执行工作的开展。
三、行政执行的法律方式
行政执行的法律方式指，在行政执行的过程中，将行政执行看作运用法律和执行法律的活动，遵循法律的理念、价值和方法来处理行政执行过程中各个要素之间的关系，形成诸如宪法至上、依法行政、权利平等、程序正当等法律价值为导向的行政执行结构，以实现特定的执行功能。行政执行的法律方式主要体现在：1、宪法至上。2、依法行政。3、权利平等。4、程序正当。
四、行政执行的市场方式
行政执行的市场方式就是国家行政机关将市场机制引入到行政执行的过程当中，通过公共产品的多元提供主体之间的相互竞争，利用市场机制来提供公共产品和服务、完成行政执行任务的行政执行方式。
行政执行的市场方式建立在以下几个共识的基础之上：
1、通过打破垄断、打破行政机关在公共服务提供当中的垄断，运用市场竞争能够提供行政执行的效率。2、分开公共产品的安排和提供。3、公共产品的提供主体是多元的。4、偏好私营企业。
五、行政执行的伦理方式
行政执行的伦理方式指行政主体自身遵循一定的伦理准则约束自身行为；并通过伦理灌输的方式塑造和影响行政客体，使行政伦理在执行过程中发挥推动和与规范作用的执行方式。
第九章 行政方法
第一节 行政方法概述
“工欲善其事，必先利其器”，人们要处理行政事务，解决行政问题，开展行政工作，就须臾离不开一定的行政方法。全面、准确、系统、深刻地掌握了行政方法，也就掌握了打开行政管理这个“黑箱”的钥匙，进而登堂入室，把握实际行政，达成事半功倍的效果。从某种意义上讲，行政方法就像“尼斯湖怪兽”(The Monster in Loch Nessie)一样，我们知道它肯定不是什么，但却不知道它到底是什么。
一、行政方法的内涵
行政方法，也叫行政管理方法，是指国家行政机关和国家公务员在行政管理过程中为履行行政职能、开展行政工作、完成行政任务、实现行政绩效，而采用的各种管理手段、措施、办法、工具、技术、路径的总和。
二、行政方法的价值和功用
1、履行行政职能、完成行政任务、实现行政目标、取得行政绩效所必经的桥梁和途径。 2、贯彻执行国家法权主体确定的国家主导意识形态和各项路线、方针、政策的重要手段。 3、行政组织高效率、高质量地开展行政工作的关键。 4、发展社会主义市场经济、加强国家宏观调控和监督管理的必要条件。 5、各行政单位调动各方面积极性，实现微观管理目标的重要途径。 6、我国当前克服行政管理中现存各种官僚主义、效率低下弊端，实施全面改革的迫切需要。
三、从传统行政方法走向现代行政方法 张国庆《公共行政学》第三版
.传统行政方法，是指在威尔逊-韦伯范式影响下形成的遵循层级节制、程序至上、计划主义、专业主义、相对封闭、政治与行政二分法等原则的行政方法。
.现代行政方法，是指以现代技术工程学、运筹学、系统论、信息论、控制论、企业管理学、经济学、计算机科学等现代科学为基础而形成的行政方法。
中国行政环境下的传统行政方法
1、“开诸葛亮会”的方法；
2、“解剖麻雀”的方法；
3、“走马观花与下马嗅花”的方法；
4、“透过现象看本质”的方法；
5、“蹲点种试验田”的方法；
6、“抓主要矛盾”的方法；
7、“弹钢琴”的方法；
8、“抓两头带中间”的方法；
9、“树标兵，评先进”的方法；
10、“谈心、交心”的方法。
现代行政方法的特点
1、技术性：现代行政方法包含的技术含量越来越多，不仅包括现代社会科学的技术和方法，而且包括大量的现代自然科学技术。
2、系统性：现代行政方法是由许多相互关联配套的方法构成的技术方法，各项技术方法之间互为补充、互为条件，具有明显的互动制约关系。
3、量化性：运用数学和电子计算机，以定性、定量相结合的方式分析行政方法。
4、主导性。现代行政方法与现代心理学、社会学、行为科学等交相融合策动，极为重视调节人际关系和充分发挥人的主导性作用。
第二节行政基本方法
一、强制性行政方法
强制性行政方法是指以事为中心的事务至上的行政方法，按照这种方法，人处于从属的地位，其作用的结果是人们不得不服从于行政目标并为之努力工作。
（一）行政指令方法。指令方法是行政主体依靠行政组织的权威，运用命令、指示、规定、条例及规章制度等措施，按照行政组织的系统和层次进行行政管理活动的方法。行政指令方法具有权威性、强制性、层次性和具体性等特点。
（二）法律方法。法律方法是通过各种法律、法规、司法解释、法令等来进行行政管理的方法。法律方法除了具有与行政指令方法相类似的权威性与强制性外，还具有稳定性、规范性的特征。
（三）经济方法。经济方法是根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆调节各种不同利益主体之间的关系，以取得较高的经济效益与社会效益的行政方法，其主要内容包括价格、工资、信贷、税收、利息、利润、资金、罚款以及经济合同、经济责任制等。其具有间接性、关联性和有偿性等特点。
二、诱导性行政方法
诱导性行政方法是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过有效利用非强制手段，使行政人员和公众自动、自觉、自愿地去从事政府所鼓励的工作、行为和活动。
（一）思想政治教育方法
思想政治教育方法是通过对人们进行确定的、有目的的、系统的感化与劝导，使受教育者在身心上养成教育者所希望的思想和品质的行政方法。思想政治教育的途径主要包括：情理交融法、普遍自我教育法、个别现象教育法、以身作则教育法和刚柔相济法等。
（二）行为激励方法 .行为激励方法作为行为科学方法之一种，是通过有计划地设置一定的条件和情境，激发人们的行为动机，使之产生某种特定的行为反应。思想政治教育方法偏重于人的思想，行为激励方法则偏重于人的行为。主要激励方式：目标激励、奖励激励、竞争激励和反激励。
.行为激励循环
三、参与管理方法
参与管理方法是通过由下级行政主体或行政客体参加管理和决策来提高人们的积极性和管理效率的一种行政方法，可以激励人们更好地为完成行政目标而努力。这种方法与我们长期提倡的“从群众中来，到群众中去”的群众路线的工作方法有相似之处。
行政机关参与管理的主要实施途径包括：
.团体决策：行政方针的决定，重要问题的解决，都由组织成员本着民主参与的原则，以团体决策之途径来制定或者抉择。这样可以博采众长，以保证决策方向的正确性。
.咨询制度：行政领导在对一项政策或事务做出决定之前，主动征询下属工作人员或有关方面人士的意见和反应，从而使各项工作更加完善。
.建议制度：行政领导允许并鼓励工作人员对机关公务推行和问题解决中应该发展或改革的事情，自由提供意见，以便作决定时来参考。通过建议制度可以广开言路，不断改进各方面的工作。
.来信来访制度：通过专人负责或设立专门机构，来听取人民群众对于政府行政工作的批评建议，及时发现工作漏洞，以保证行政目标的顺利实现。
.其他途径：如行政授权也是让下级参与管理的某种形式等等。
四、行政责任方法
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.行政责任方法用行政体制中职权划分的机制将组织中的目标与人事中的职位有机地结合起来，从而使行政工作中的职、权、责、利诸要素一致起来。