②强调公共管理理论立法。因为人的道德品质的不完善性和认识客观事物的局限性，不能保证行政人员永远正确地行使权力而不发生失误和偏差。所以，需要有一种外在的力量制约行政权力运行过程中的负效应被滥用的现象。
③发展公民社会对行政活动的干预和监督。公民社会应当创造出更多的途径和机会，例如社区与团体的讨论，以及公共媒体上的讨论等，鼓励社会成员关心并参与有关重要的公共管理的讨论，从而对重大的公共决策发生影响和进行民主的干预与监督。
要特别注重发挥社会舆论的监督作用。社会舆论主要通过对某一行政行为的褒贬向有关成员传达社会反应，指明行为准则，引导行为方向，从而起到规范行政行为方式的作用，它作为一种“看不见、摸不着的人类精神力量”促使行政人员遵循起码的行政道德秩序。
2.合理有效的公共管理伦理体系的形成
（1）公共管理伦理的制度规范与公共管理伦理的理想信念的协调互补
现代社会是高度法制化规范化的社会，制度建设是根本性的，但制度作为一种“硬件”的公共管理伦理规范也是有局限的，它要求有相应的行政人员的伦理信念这一“软件”的配合才能达到充分有效。
（2）确定公共管理伦理的最低要求和公共管理伦理的理想追求
公共管理伦理的最低要求就是行政行为的正当性合法性要求，也就是公共管理伦理的制度化规范化的要求。这一层次的公共管理伦理是对每一个行政人员的起码要求，这是保证现代行政系统正常运行的最起码的伦理条件和伦理要求。
（3）把公共管理伦理作为公务员任职、升降、奖惩的必要条件
在公务员的任免、升降等行为中引入道德赏罚机制，是公共管理伦理得以发挥其规导作用的重要保证。在用人机制上赏善罚恶，赏为公务员的道德行为提供了内在吸引力，罚又为其施加了外在的压力。内引与外压结合，形成了行政行为趋善避恶的强大动力。使公共管理伦理真正起到抑恶扬善的作用。
总之，阐述公共管理伦理理论，强调伦理实践，不断提高公务员的伦理意识和伦理实践能力，是现代公共管理的重要组成部门。
 
第十二章 政府工具

一、政府工具研究概述
1.政府工具研究兴起的原因
（1）政府管理以及政策执行的复杂性导致人们对政府工具或手段的反思，实际的行政管理以及政策执行对工具方面知识需求的增长，要求对公共政策问题做更多的科学与实证分析与研究。
（2）福利国家的失败以及政府工作的低效率，导致人们对工具途径的政治及意识形态上的支持。
（3）当代社会科学实践性的增强，特别是应用性社会科学日益介入政府的政策和管理实践，导致学者对包括工具性知识的更多追求。
（4）公共管理学和政策科学研究领域自身的扩展导致了政府工具被纳入了学科的视野当中。
2.政府工具研究的新趋势
（1）首先转变是指政府工具适用的环境及其背景受到更多的关注。从古典途径向建构主义途径转变，政府工作研究从微观层面走向中观层面，即走向网络研究。
（2）其次扩展是指这个领域内出现了许多新的理论，如网络理论、执行理论和学习理论等。同时，通过介绍新工具和工具应用新策略而充实了整个工具研究。
3.政府工具研究的框架和主题
（1）萨拉蒙认为政府工具的分析有三个层面：①工具理论。研究不同工具的运行特性以及工具的提供系统和提供方式。②选择理论。研究如何针对公共行动的目标及政治环境，选择与之相适应的工具。③运行政府。研究如何最有效地运用新的工具来达到目标。
（2）政府工具的特性。萨拉蒙认为政府工具的特性可以概括为：①政府工具有一些共同属性，这些共同属性使这些工具得以识别。此外，每一种工具都有其自身区别于其他工具的特性。②每一种工具规定行动的结构，它不是随意的或临时的，而是一种制度化的行动模式。③这种结构化的行动是一种集体行动，目的是解决公共问题，这表明结构化的行动不只是政府行动。
（3）政府工具的分类。①这些分类不是穷尽的，许多分类都没看到非正式工具的重要性。②大多数分类没有相互区别，相互间不具排他性，研究中存在灰色地带。③工具被看成静态的。
（4）政府工具的选择、应用和组合。
①政府工具的选择。综合起来，影响政府工具选择的因素主要有政策目标、工具的特性、工具应用的背景、以前工具的选择和意识形态五种主要因素。
②工具效力的评价。
③工具的优化组合。工具的优化组合可以补长取短，避免单个工具应用的片面性。
4.政府工具研究的途径
（1）工具主义：认为政府工具研究应弄清工具的属性与特点，工具的属性本身构造了政策过程，政策失败是由于所选择的政府工具存在着缺陷，是种工具至上主义的观点。
（2）过程主义：这种途径的支持者并不承认存在超出特殊具体问题之外的工具。强调工具发展的重复性过程，而非工具的特性。
（3）权变主义：这种途径又称为工具背景研究途径，认为工具的使用过程及其效果不仅由工具的特性决定，而且由工具应用的环境或背景所决定。工具至上主义受到挑战。
（4）建构主义：认为要了解特定工具被采用的脉络背景的特殊性，必须了解这些工具的主观意义；政府工具在政策系统及其运行过程中并不起决定性作用，只是众多因素之一。
5.政府工具研究的意义
（1）积极：
①确定基本研究主题，为政府行为的研究提供新视角。
②为实际操作提供方法论，成为政策执行实践与理论间的桥梁。
（2）片面性：
①研究片面集中于环境、经济领域。
②过于工具的运用，忽视工具选择的过程及历史。
③对工具应用的环境复杂性重视不够。
（3）研究方法：理论研究与实证分析相结合、定性分析与定量分析相结合、案例分析与比较分析并重。

二、当代政府治理的新工具
1.政府工具的分类
（1）市场化工具：指政府利用市场这一资源有效配置手段，来达到提供公共物品和服务的目的的具体方式。
①民营化：指将原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方，通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力，搞活国企。