③规范化阶段。在这个阶段，组织规模处于相对稳定状态，科层结构更加完善，组织管理具有一整套规范化的程序，出现新的专业化分工。组织应对环境挑战的能力较强。主要的问题是严密的规章制度导致官僚习气的形成，组织过程中的繁文缛节降低了组织效率，创新受到限制。
④精细阶段。在这个阶段，科层结构应用可能达到极限，管理者开始尝试改变结构以提高组织效率，组织内部进一步细化，出现项目小组和跨部门团队，管理权进一步向基层下放，能够提供多种公共产品或服务。主要的问题是官僚习气日益严重，导致组织僵化，对环境挑战反映迟缓。
4.组织变革的趋势
（1）一是着眼于知识经济时代组织特征及内部个体作用的变化。典型的理论如“学习型组织”论。“学习型组织”论认为新的组织所依赖的技术不以机器为基础，而以知识为基础。
（2）二是着眼于组织结构的变化。如“无缝隙组织”论以及“网络组织”论、“虚拟组织”论等。“无缝隙组织”论认为传统的科层结构导致组织变成一个庞大、僵化又四分五裂的怪物，这是组织适应性与活力下降的主要原因。因此。必须以无缝隙组织来取代之。
（3）三是着眼于组装功能的变化。“政府再造”论给出了关于“完美”政府组织的答案。

5.政府再造
政府再造就是用企业化体制来取代官僚制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不必靠外力驱使。“政府再造论”认为在今天大多数政府机构要完成的任务日益复杂，所处的环境充满竞争，变化迅速，顾客要求质量更高且更有选择的服务。传统的官僚制已不能适应这种变化，反而成为沉重的包袱。因此，必须发动一场革命，彻底打破官僚制。
 
第二章 政府改革与治理

一、治理理论
1.治理理论的研究途径
（1）“政府管理”途径：这一途径将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，主要包括“最小国家的治理”、“新公共管理”和“善治”等用法。①“新公共管理”以“经济人”为假设，以市场化和管理主义为政策取向，强调结果导向和顾客导向，关注公共部门的微观经济问题。②“善治”是由世界银行提出的，合法、效率、负责、透明、开放是其基本要素。
（2）“公民社会”的途径：①此途径认为，治理是公民社会的“自组织网络”，是公民社会部门在自主追求共同利益的过程中创造的秩序，在公共资源管理、社区服务与发展、同业协会和跨国性问题网络中普遍存在。②自治的公民社会是共同利益的自愿结合，是个制度化的、不需借助政府及其资源的公共领域；组织成员可自主治理生活领域中的公共事务。③“自组织网络”主要从公民社会部门的角度来分析治理，将治理看成是横向联合的“公民参与网络”，是一种“社会中心论”的治理观。
（3）合作网络的途径：试图在“网络管理”的框架内整合上述两种研究途径。治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统。它综合考虑了政府层面和非政府层面有关治理的用法，用它来描绘相互依存时代公共管理的新模式，对当代公共管理的环境变迁及其发展趋势具有很强的解释能力。
2.治理与统治的关系
（1）治理是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理。指的是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互储存的环境中分离公共权力，共同管理公共事务的过程。其实质是种合作管理。对政府部门而言，治理就是从统治到掌舵的变化，对非政府部门而言，治理就是从被动排斥到主动参与的变化。
（2）治理与统治的相同点：二者追求的目标相同，都需借助公共维持社会秩序和处理公共事务，以促进公共利益的最大化。但两者在实现公共利益的过程中又存在着明显的区别。
（3）二者的区别：①管理的主体不同。统治是政府垄断公共事务管理的活动；治理是政、企、社会团体和个人等公共活动者共同处理公共事务的活动。
②管理的客体不同。与统治相比，治理的对象更多，范围更广。治理除了要处理公共问题、管理公共资源外，还涉及人群较少的集体事务（如，公共池塘资源）。
③管理的机制不同。统治的机制是控制，主要依靠政府的权威，由科层官僚制组织对公共事务进行自上而下、单向度的管理；治理的机制是信任，依靠网络的权威，由公共行动者在互动过程中运用非强制性权力进行协作。
④管理的手段不同。统治是强制性方式（行政、法律、军事手段）；治理是新的管理工具（合同外包、内部市场、公共哲学、政策社区）。
⑤管理的重点不同。统治以满足统治阶级的利益为出发点，强调国家的作用、官僚组织的能力；治理以满足公民的需求为出发点，强调国家与社会、政府与市场、私人领域与公共领域的合作。
可以预见，随着历史的发展，统治将随着国家的消亡而消亡，而治理将成为“自由人的联合体”中管理共同事务的社会协调模式。
3.网络治理的新特征
（1）多中心的公共行动体系。公共管理已经成为由政府部门、私营部门、第三部门和公民个人等参与者组成的公共行动体系。正如格里•斯托克所说的：“治理指公私结构和志愿社团的相互依存。”行动者之间的相互依存关系体现在制度、组织、物质、信息、人力资源和时空环境等多个方面。
（2）反思理性的“复杂人”这是合作网络途径的行为假设。通过这种反思，政府部门与非政府部门学会了约束自己的不合理要求，可以在相互尊重对方利益的基础上采取合作行动来实现共同利益。这使得行动者可以通过持续的对话调整各自的行动，追求大家都可以接受的结果。这与建立在完全理性、“道德人”假设基础上的传统行政科学形成了鲜明的对比。
（3）合作互惠的行动策略。为了扩大从集体行动中获利的空间，行动者在不断的互动中会逐渐放弃“单独行动”策略，转而采取合作策略。相互依赖的公共行动者由于利害相关、信息共享，更有动机和条件采取合作行动，以创造“多赢”博弈的机会。