（2）管理主体局限
行政管理学明确地将管理主体界定为政府或国家行政机构，有学者更是将行政管理学称之为政府管理学。随着社会生活的复杂化和多样化，社会公共事务也日益呈现多样性的特点。为了有效地弥补政府功能的不足，保证社会生活的正常进行，人们在政府之外组建了各种非政府的公共组织。这些非政府公共组织已逐渐成为公共管理的重要组织形式。这些组织广泛分布于教育、科学研究、文化艺术、医疗保健、社区服务、咨询、行业协会、消费者保护等领域，它们从政府获得授权进行公共管理，与政府一起努力提供公共产品，维护社会公共利益。因此，研究它们在公共管理中的作用和活动规律是很有必要的。同时，即使是政府主体，也存在着依据时代的要求进行研究视角和研究主题创新的问题。
（3）管理理念与手段局限
由于传统行政学的核心管理理念可以概括为“全能的政府以行政的手段实施全面管理”，这就在管理主体上排除了非政府主体的参与，在管理任务上将规则制定、监管与直接管理混为一谈，在管理手段上排斥私营部门成功的管理手段和竞争机制，这就使机构臃肿、效率低下、运转不灵、官僚主义盛行、腐败现象丛生成为难以克服的顽症。因而，从根本上突破行政学在管理理念和手段上的局限，成为公共领域管理发展的内在要求。
（4）管理对象与目标局限
行政管理学将管理对象确定为两类：一类是政府本身，包括人（国家行政机关工作人员）、体制（行政体制和行政组织形态），以及过程（行政管理的动态过程）；另一类是属于政府管辖范围的公共事务。由管理对象所决定，行政学的管理目标也是内部取向的，其重视的是管理的机构、过程和程序，强调的是管理过程的规范性。这一点在政府的官僚制组织形态及其运行中表现得尤为突出。显然，对公共管理而言，只有兼顾内外环境的关系，特别是重视外部环境，以结果或绩效为管理目标，才能实现有效的管理。
二、公共管理学是时代的产物
人们通过对管理行政的不断调整和修补，试图使管理行政更好地解决自己面临的各种难题。始于20世纪70年代末80年代初，全球范围内的、以政府改革为中心的公共行政改革浪潮，将管理行政由公共行政阶段推至公共管理阶段。具体来讲，公共管理学产生的社会背景包括如下几个方面：
1.西方国家摆脱困境的需要
第二次世界大战以后，西方国家的发展经历了一段黄金时期。然而到了20世纪60年代末，西方国家纷纷从发展的高峰跌入危机的深谷，面临一系列的困境，成为公共管理学产生的直接动因。这些困境具体表现在如下方面：
（1）政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满
在福利国家理念的推动下，西方国家政府的权力不断扩张。政府职能范围扩大，政府角色的多样化，尤其是为了保障公民之福利，政府大量通过立法管制（包括经济性的管制和保护性的管制）干预民众生活，结果使政府规模扩大。政府一方面必须投入大量的资源以提供公共服务，另一方面必须采取重税政策来支付大量的公共开支，这种情况导致民众的普遍不满。政府遭受到越来越多的抨击，主要集中在三个方面：一是认为政府的规模太大，而且消耗了过多的稀缺资源；二是政府管理的范围太宽，使自己陷入了过多的活动：三是政府行事方法不当，认为通过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。
（2）经济衰退和财政压力的加剧
西方国家政府角色过度的膨胀，尤其是实行福利国家政策，造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了政府的预算和经济，表现为通货膨胀居高不下，经济停滞不前，失业率上升，政府税收能力下降，财政压力巨大。20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，更使西方各国出现高额财政赤字，福利国家不堪重负，出现了—系列新的社会与政治问题。与此同时，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力不断加剧，进而对各国政府造成了巨大的压力。如何节省政府施政成本，促进国内经济发展，是各国决策者不能不考虑的问题。
（3）社会问题与政府不可治理性的增加
随着工业化和科技发展，在社会进步的同时，也引发了层出不穷的社会问题，如人口膨胀问题、都市化问题、社会治安问题、环境恶化问题、失业问题、教育问题、种族歧视问题、交通问题、犯罪问题等，往往是旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府不可治理性的增加。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府职能和管理方式确有力不从心之感，加上官僚体系本身的保守、消极、被动，以及官僚制度的墨守成规、衙门作风、贪污腐败，均引发了民众对政府的不信任感的增长，使政府面临着合法性危机。
2.科技革命与全球化浪潮
（1）科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量：
①现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化；
②现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求；
③科技革命将导致社会治理新形态的出现。
（2）全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力。
全球化使整个国际社会成为一个相互联系和相互依赖的网络，经济的全球化、交通工具的发达，使这个网络进一步强化。全球化导致了许多国际性公共物品的出现，如统一的世界市场、国际竞争力等。由于一个国家的国际竞争力是与其生存和发展密切相关的大事，如何保持和提升本国的国际竞争力便成为每个国家关注的焦点。政府在国家综合国力和国际竞争力方面的主导地位，使得各国政府不能不锐意改革，以顺应全球化浪潮，提升本国的国际竞争力。而这种政府改革和社会改革的潮流，也为公共管理学的产生和发展注入了强大的动力。
3.政府管理和民主制度方面的矛盾
政府管理方面的矛盾集中体现在以韦伯官僚制思想为基础的行政体制与时代发展之间的矛盾；民主制度方面的矛盾则集中体现在西方国家民主的现状与民众的“民主需求”之间的矛盾。这两大矛盾是公共管理学产生和发展的催化剂。
（1）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求。
在公共领域，任何管理行为都要通过一定的行政体制来实施。而行政体制合理与否，是影响管理效率高低的最主要因素。以韦伯官僚制思想为基础的行政体制与时代要求不相适应，便成为现代西方国家政府管理在运行体制上存在的基本矛盾。具体表现在：