城镇化建设调研报告

根据州人大常委会的统一安排，5月4日至6日，我们以新型城镇化建设为调研内容，对龙山县城市教育布局及农民工的子女入学情况进行了实地调研，掌握了第一手情况，获取了第一手资料，得到了一些启发，对如何充分发挥教育推手作用，大力助推我州新型城镇化建设，开阔了思路，拓展了路径，找到了对策。

一、要精准抓好教育规划，以优化的教育资源布局来助推新型城镇化建设。有学者讲：“21世纪影响世界有两件大事，一个是美国高科技的进一步发展，另一个就是中国的城镇化。”随着城镇化进程的加速推进，城镇居住人口急剧增长，尤其是大量随迁子女进入城镇，导致城镇基础教育资源供不应求，“入优质学校难”、“特大班额”等问题特别突出。有研究表明，我国的城镇化程度每增加1个百分点，将涉及1000万人口流动，其中1／6是适龄青少年儿童。以龙山县为例，全县累计农村劳动力转移就业达13.32万人，每年新增7000多人，照此测算，随迁适龄少年儿童累计达2.2多万人，每年新增约1200人。城镇化发展离不开农村劳动力转移，农村劳动力转移避不开随迁子女教育问题。因此，推进新型城镇化，教育要优先，要做到“三个突出”。

（一）要顺应发展规律，突出教育战略地位。城镇化发展有“两条普遍规律”：一是城镇化有一个由慢到快，再相对稳定的过程。城镇化率在10%-30%时是缓慢发展期，30%-70%为加速发展期，70%以上为稳定发展期。二是城镇化与工业化存在明显互动关系。在工业化初期，工业化对城镇化的带动作用突出，进入工业化中期后，即人均生产总值超过1万元，城镇化开始加速，对工业化的促进作用更为显著。2020年，全球城镇化率首次超过50%，2012年我国达到52.6%、全省达到46.5%、我州达到37.5%，已进入加速发展期。到2015年我州城镇化率要达45%左右，2017年要达50%，2020年要达60%，任务艰巨，压力巨大。全州城镇化率如果提高一个百分点将吸纳3万农村人口进城，将带动140亿元投资需求和近3亿元消费需求。可以说，城镇化既是农业人口向城镇集聚的过程，也是资源深度开发利用、产业结构演进、生产布局更加合理、经济发展形成新格局的过程，这个过程有利于增强经济增长持久动力和扩大内需潜力。在这个过程中，无论是生产要素的集聚，还是社会结构的转型、思想观念的更新、现代文明的普及，都离不开人的素质全面提升。而教育是提高全民素质、开发人力资源、推动科学技术发展的主要途径。就湘西州情而言，理应更加高度重视教育发展，把教育放在更加突出的位置，既要把教育这一基础公益事业做强，又把这一重大民生工程抓实，要切实做到“五个优先”，即在战略上优先定位，在谋划上优先纳入，在政策上优先倾斜，在财政上优先保障，在项目上优先投入，更高标准地推进学前教育和普及义务教育，更高标准地提升高中阶段教育，更大力度地发展职业教育、民办教育、特殊教育，更大力度地优化高等教育，促使教育对推进新型城镇化和经济社会发展基础性、先导性、全局性作用的充分发挥。

（二）要紧扣总体目标，突出教育顶层设计。新型城镇化建设是州委确定的三项重中之重工作之一，明确提出了加快构建“一个核心城市、半小时生态城镇群、一小时旅游经济圈、七个县城区域节点、三十个卫星集镇”的城镇体系和发展格局的目标。“谋定而后动”，这一目标也为教育规划指明了方向。目前，有大量的农民工实现了地域和职业转变，但没有实现身份和地位转变，出现了“就业在城市，户籍在农村；劳力在城市、家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村”的“半城镇化现象”。这样的“半城镇化人口”在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房、户籍等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇。新型城镇化绝不是简单的“农民进城，城镇上山”，推进城乡一体发展就是要促进农民融入企业，子女融入学校，家庭融入社区。城镇化的核心要义是让农民融入城镇，像城里人一样生活工作，一样享受改革开放经济发展成果。城市不仅要满足农民基本生活的物质需求，还要满足他们安全、尊重、心灵、归属、发展等综合需要。因此，要科学设置条件、稳妥有序推进，加强基础设施建设，提升综合承载能力；加大基础产业，引导帮助农民就地就近转移就业；加快发展社会事业，有效解决就学、就医、养老等问题；加快户籍制度改革，让“城镇常住人口”尽快市民化，努力做到人口流动到哪里，服务管理就跟进到哪里。在这当中，最要害的是“两条”，一是大人有工作，二是小孩能上学，这两件事有着落，其他问题自然会迎刃而解。有工作才能稳人。乐业才能安居。产业发展是推进新型城镇化的前提和基础。在城镇化进程中很多农村富余劳动力转移到城镇，其中一部分成为游离于城乡之间的“半城镇化人口”，其原因是没有长期稳定的职业。因此，新型城镇化一定要依托产业做支撑，为进城农民提供充足的就业机会和稳定的工作，否则，农民进了城无所事事，他们融入不了城市，城市也留不住他们。没有产业支撑的城镇，是沙漠上的大厦，不可能持续健康发展。要着力发展商贸、会展、现代物流、金融服务、信息服务，发挥专业化、特色化产业。州委对吉首州府新城提出的是“产业新区”，在60周年州庆时，州府新城将成为吉首最具人气、最具活力、最具代表性、最能凸现湘西形象的新看点、新亮点，将诠释新型城镇化建设的大手笔、大气魄。实现这个目标，要注重从长远考虑，既要有总量意识，做大做强现有产业，又要有生态红线意识，要注重引进高科技，注重精深加工，尽量减少对环境的污染破坏和资源的过度开发。特别是在规划理念上要把城镇规划和城乡联动统筹结合，在规划实践上要认真总结一些城市好的规划思路和做法（避免走弯路），在实际推进上要防止以大为美，规划城市规模要特别注重所在地域的环境容量和资源的承载力，只有当城市规模与环境容量、资源保障条件相协调时，城市才能发挥最佳集聚和放大效益，城市建设才能与居民生活质量的提高成正比。有学上才能稳心。城镇化离不开产业发展，产业发展离不开公共服务。过来，我们过多的强调“物质城镇化”、“土地城镇化”等外化的概念，对“人的城镇化”这个根本内涵关注得不够。什么是“人的城镇化”？就是以人为本，农民进城与城市人口享受同等的各类公共服务，这里头首当其冲的就是教育。城镇化是推动农村剩余劳动力向第二、三产业和农业现代化转移，从而实现产业调整的重大战略。教育是实现这个战略的主要动力之一。美国经济学家米凯·吉瑟研究证明，在乡村地区，教育水平提高10％，将多诱导6％-7％的农民迁出农业。为农民子弟提供高质量、高水平的教育，是确保农业劳动力成功转移的一个有效措施。事实上，农民也渴望子女接受高质量的教育。只是由于当前城乡“二元结构”的限制，农民要付出更多的代价才能让孩子进城读书，许多农民为了子女进城读书而进城购房或从事第三产业，以便就近照顾小孩。因此，根据义务教育、高中阶段教育和高等教育的不同要求，在中心镇、县城和地区中心城市办好高质量的各级各类学校将成为推动农村人口向城镇集聚的有效措施。只有把教育规划精准的纳入到城镇化的顶层设计当中，城镇化的整体布局才能更具科学性、全面性、前瞻性、操作性。

（三）要注重深度开发，突出教育资源优化。深度开发是合理利用资源、充分优化资源的最高境界。要着眼长效，统筹资源，科学精准，合理搞好教育资源深度开发，正确处理好城乡学校“建、撤、扩、合”的关系，不断做大做好湘西教育“蛋糕”。所谓“建”，就是要紧跟新型城镇化进程建足建优教育资源。目前，我州学校普遍存在“村空”、“乡少”、“县挤”的状况。一是必须着力建足城区教育资源。要结合城市总体规划和城镇化发展水平，做好人口数量和布局结构的科学预测，真正把教育资源布局与主城优化提升、棚户区城中村改造、新区开发以及城乡均衡发展结合起来，完善和升级城市配套功能，促使发挥最大效益，逐步缓解教育资源总量不足的问题。当务之急要着重解决城区学校“特大班额”的突出问题，随着新型城镇化的加快，科学合理有序推进城区幼儿、小学、初中、高中建设，满足城区教育不同学位的需求迫在眉睫。二是必须着力建强农村师资队伍。要合理配置优质教师，注重发挥提高农村教师津补贴和职称晋升向农村倾斜等政策的激励作用，激发农村教师的责任感和使命感，维护农村教师队伍的相对稳定。师高弟子强，只有农村有了一批优质的教师，才能留住学生，农村学校才能真正做好做优做强，才能在一定程度上缓解城镇“大班额”问题。三是必须着力建优农村学校。提高城镇化比例并不意味着把所有村变为城镇，把所有的农民变为城市人，城镇化与工业化需要发展现代化作为支撑。所以，在推进新型城镇化的进程中，进一步加强农村义务教育，既是农村工作重点，也是我州教育发展的战略选择。仍应把加强农村义务教育放在整个教育的优先位置，对农村义务教育予以倾斜照顾，用更多精力、财力办好农村中小学。要配齐配优配强功能用房和设施，加大力度办好农村寄宿制学校，完善配套设施建设，加强管理和服务，对低年级学生要适当增加专职保教人员，切切实实减轻农村留守儿童爷爷奶奶的陪护压力和经济负担。通过优化城乡教育资源，力求形成以教育建设促进新区聚集、以教育发展带动城乡发展、以教育跨越推动城镇化跨越的格局。所谓“撤”，就是撤并村小千万不能“一刀切”， 恢复边远村小一定要实事求是，既要考虑原有办学的基础和边远的实情，更要考虑减轻农民负担，更不能误农家子弟，建好村小就要办好村小，更要管好村小，特别是配好老师，不能让我们边远农村孩子输在起跑线上。所谓“扩”，就是要扩建有基础的城区学校。当前，“大班额”问题严重影响教育均衡，备受社会各界关注。“大班额”导致教师无法因材施教，大大增加了教师的工作量和精神压力；学生的个性、天赋、创新、动手、动脑能力都受到严重的制约，还存在极大的安全隐患，教育教学质量无法提高。所以，从根子上彻底解决城区学校“大班额”突出问题已到非改不可的地步，已成为教育工作的当务之急。扩建城区学校是解决“大班额”问题的核心工作之一。因此，必须下大决心加大投入，根据城市扩容来抓好学校的扩容，根据城市的扩建来抓好学校的扩建，根据城市的提质来抓好学校的提质，做到同计划、同部署、同推进“三同”。另外，要特别破除每个乡镇都必须办中学的旧传统观念，充分利用现有的教学仪器设备和师资，以及整合上级的各种投入集中财力，每个县集中办好几所农村骨干中学，规模至少达到八百人以上，做大、做优、做强农村学校，形成城乡学校有益互补，避免年年喊解决“大班额”，越喊越大的不良“怪圈”。所谓“合”，就是要抓好优势资源对接，减少重复建设避免资源浪费。在龙山农村有些中学，由前几年的1000多人，缩减到现在的100多人，一方面是随着新型城镇化的加快，外出务工人员有了钱，把小孩也带进了城里，让其子女享受优质教育，另一方面也是农村学校优质教师太少了、办学条件太差了，留不住学生。一百多人的学校，不仅无规模、更无效益和质量，学生不想学、教师教学也无积极性。因此，必须突破优质教育资源的流动障碍，要推进城乡教师的流动与县市区域内优质学校与相对薄弱的学校对接，实行“强弱联合”；推进州内有特色的优质学校与省内外名校对接，实行“强强联合”；特别要推进城区的一些特大优质学校与城郊较小的薄弱学校对接，实行人、财、物的全面托管，实现优势互补，办成非常紧密的“联合学校”。这样既能解决城区特大学校无场地、无教师、无设备、“特大班额”的问题，又很好地解决了城郊学校场地、设施大量闲置以及重复建设、资源浪费的问题，实现“共建、共享、共赢”，提高政府办学的投入效率，实现城乡教育的均衡发展。

二、要精准深化教育改革，以优质的教育体系来助推新型城镇化建设。党的十八届三中全会对深化教育体制改革作出了具体部署，习近平总书记指出，要深化教育领域综合改革，大力促进教育公平。要在办人民满意教育、做人民满意教师、教人民满意学生的一系列教育实践活动上做实。深化教育改革，要走好“三条路”。

（一）走好教育多元发展之路。以实现教育国际化、现代化为目标，积极探索建立政府主导、市场辅助、主体多元、形式多样的办学机制。创新合作形式，化解政府的投入压力。要在最大限度满足全体公民的义务教育保障性需求的同时，引导社会资金以多种方式进入中小学教育领域，鼓励社会力量办教育，要全面清理各类歧视性政策，创造统一开放，公平竞争的发展环境，进一步激发民间投资活力。要进一步解决民办学校分类管理、法人属性、产权归属、教师保障、财政扶持等问题。要根据十一届三中全会要求，积极探索运用政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育，推动民间资本进入教育领域。满足群众的多样化教育需求。要更深层次地探索拓展优质教育资源的公参民办、联合或股份制等多种形式办学路子，尤其要注重落实民办教育的相关政策，规范民办教育的办学行为和经费的使用与管理，切实做到让一些好政策、好项目、大资金落户民办教育，逐步让民办教育享受公办教育公平同等的政策待遇。目前，湘西雅思、吉首谷韵小学、国际幼儿园、龙山皇仓中学等学校已有基础，并形成特色，还要下更大的决心引进一批州外品牌学校到湘西办学，形成品牌学校“洼地”。要着力打造地方高等教育新格局。目前，我州高等教育比较落后，总量偏少，导致高中升学竞争过于激烈；高等教育品位不高，高层次技术人才培养不足，制约产业的升级优化和城镇化所需劳动力的素质提升。要积极规划发展学术型和技能型“两条腿”走路的高等教育，使吉首大学、湘西职院、州电大、高等教育自学考试等形成湘西高等教育的新格局。不仅对提高城市品位、提升劳动者素质有重要意义，而且有利于形成与新型城镇化发展相适应的产业人才优势、科技创新优势和信息接收辐射优势，从而打造更高层次的面向全省、面向武陵山区、甚至面向全国的优质教育资源，提升教育的现代化、国际化水平。

（二）走好教育内涵式发展之路。关键要用改革创新的思维来定位教育、谋划教育、发展教育，走教育内涵式发展道路。一方面，要深化学校教育管理体制改革，以转变政府职能和简政放权为重点，政府宏观管理就是转变职能，简政放权要根据教育发展的自身发展规律和教育现代化的基本要求，以构建政府、学校、社会新型关系为核心，以推进管办评分离为基本要求，以转变政府职能为突破口，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局，更好地激发每个学校活力，更好发挥全社会的作用。把该管的管好，该放的放开，做到不缺位，不越位，不错位。形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。要深入推进管办评分离，扩大学校办学自主权，完善学校内部治理结构。强化教育督导和社会组织对教育的评估监测。从而加快学前教育，巩固农村教育稳定，完善高中阶段教育，促进职业教育，提升高等教育，拉动民办教育、特殊教育，形成各级各类教育全面协调发展框架，构建面向城乡教育的“立交桥”，为老百姓提供多层次、多种类的教育选择和机会，实现教育发展与全民素质提升的“同频共振”，为新型城镇化奠定人口素质基础。另一方面，要努力发展终身教育。长期的城乡“二元”体制决定了农民与城镇居民在思想观念、生活方式、劳动技能、人文素养等方面的明显差异。农民要在城镇扎住根，必须适应城镇生活、工作、观念等等。为此，发展终身教育尤其是进城农民的终身教育尤为必要。要以技能教育为重点，为农民提供丰富多样、实用有效的就业技能培训服务，使他们的劳动能力与城镇化产业发展相对接，有谋生本领、创业本事，有可预期的未来。要以社区教育为切入点，建立开放的教育体系，为农民进城融入社区、融入社会提供平台和机会，使他们的生活方式、观念意识与城镇化环境相融合，有被尊重和接纳的幸福感。

（三）走好教育政策公平发展之路。当前，在教育上存在“小学拼户口、中学拼关系、大学拼地域”的隐性较量“恶性怪圈”，这个“怪圈”直接反应了享受教育的不公平，要做到教育公平，必须力推政策落实公平、教育质量公平、规范办学公平、师德师风公平。教育公平是社会公平的重要基础，要在教育公平上多想办法，多做实事，用教育公平重新审视体制机制，重新评估政策措施，通过规则调整和制度创新，不断提高教育公平水平。一要兜底线，保障每一个孩子都有学上；二要保基本，使每一所学校都达到基本办学条件；三要上水平，不断扩大优质教育资源覆盖面。要实实在在地把城乡免费义务教育政策落实到位，实实在在地把家庭困难学生资助政策落实到位，实实在在地把农民工子女、留守儿童和残障少年儿童等特殊群体教育政策落实到位，以政策支持促使教育公平化、普惠化、公益化。要切实增强“今天多一个辍学生，明天就多一个贫困户”的意识，千方百计采取切实有效措施，认真解决好农村中小学生的辍学问题，通过财政支持、社会捐助等多种渠道筹集资金，建立中小学助学专项资金，用于家庭经济困难学生的补助，不让一个学生因家庭困难而辍学。特别是要切实抓好进城农民子女与城镇居民子女享受公平待遇工作落实，人社、公安、农业、教育等部门都要参与进来，都要给予支持，认真摸底，澄清底数，搞清楚外出农民工到底有多少？带来的劳务经济收入有多少？在城镇、乡镇、农村的留守儿童比例有多少？如何真正让农民子女享受与城镇居民同等待遇出台一系列有针对性的措施和政策。要建立完善全覆盖的人口基础信息库，为农民工及子女公平有序的入学、就业、社保、医疗、落户、住房等等提供“阶梯式政策绿色通道”。另外，要切实关注、关心、关爱农村留守儿童，凡是在校的留守儿童，不仅要捆绑学校责任、社会责任、更重要的是要捆死家长责任，要用真心、爱心、诚心与他们交流，帮助他们解决眼前的困难和问题，真正让老百姓享受公平待遇。

三、要精准提升教育质量，以众多的人才聚集来助推新型城镇化建设。人才是事业发展的根本，是湘西未来发展的希望，是城镇化推进的动力。当前，人民群众对接受优质教育的愿望越来越强烈，特别是对进入城市享受更优质的教育尤为渴求。我们要认真贯彻党的教育方针，坚持德育为先、能力为重、全面发展，把“立德树人”作为学校教育的根本任务，不仅要为国家培养高素质的合格人才，还要为湘西培养一大批合格的建设人才。提高教育质量培养合格人才，要做到“三个不放手”。

（一）抓住教学水平提升不放手，为新型城镇化提供人才支撑。按照课程改革的要求，改变片面追求升学率的教学方法，着重培养学生的思想品德、思维品质、创新精神和实践能力。要切实加强教育教学管理，特别是要加强教学过程管理，不断深化课程、招生和考试评价制度的改革，尤其是要加强课堂教学模式的改革，帮助教师树立学生主体的理念，引导让学生成为课堂的主人，真正把课堂还给学生，使学生积极思考、善于合作、乐于探究，让学生的个性、天赋、创新、动手、动脑能力充分彰显。要抓实素质教育，不断丰富学校的校园文化生活，将民歌民乐纳入音乐课，将剪纸苗画纳入美术课，将传统技艺纳入手工课，将传统舞蹈纳入体育课，将科普知识纳入科技活动和实践课，让湘西土家族苗族的一些最优秀的民族文化、最经典的民族歌舞、曲艺、非遗走进校园、走进课堂、走近学生，引导学校为湘西做大做强生态文化旅游造氛围、强基础，让每一位中小学生都能讲一些简单的土家或苗家的日常用语，唱一首土家或苗家歌曲，跳一曲土家或苗家舞蹈，让湘西的民族文化更浓、更神秘、更原滋原味。要抓好文明教育，结合我州开展的城乡同建同治工作要求，在全州城乡中小学大张旗鼓的带头开展这项活动，一个学生就会影响一个家庭，影响父母和爷爷、奶奶两代人，不仅要让每一个中小学生积极参与支持，而且要为建设美丽学校、美丽家园、美丽湘西出汗、出力、出智慧。要抓好职业教育，整合职业教育资源，捆绑各部门培训资金，打破各自为政的格局，依托湘西职院优势，创造湘西职业教育品牌。要全方面开设与湘西发展对口的专业或特色专业，