村镇规划建设管理工作情况调研报告

根据县人大常委会**年度工作安排，自**年3月至4月，县人大环资委牵头组织了人代委、国土、规划、交通等单位有关人员和环资委委员，就我县村镇规划建设管理工作进行了广泛深入的调研。调研组先后多次召开了有关部门负责人、乡镇分管负责人座谈会和调研组成员交流会，发放调查问卷和统计表200余份，并带着问题有针对性地赴外市、县考察学习。在考察学习期间，参观了宿迁市城市建设情况，听取了泗洪县有关部门工作经验介绍，实地调研考察了石集乡村镇规划建设管理工作情况。现将调研情况报告如下：

一、近几年主要成效

近几年来，随着我县城镇化建设工作与城乡统筹工作的全面推进，村镇规划建设管理工作取得了明显成效。一是规划编制工作有序推进，布局逐步趋于合理。目前，全县已有9个乡镇完成了总体规划的修编工作、10个乡镇控制性详细规划基本完成，全面启动了村镇布局规划和规划保留村庄的村庄平面布局规划编制，预计于**年6月底前完成规划编制工作。二是基础设施建设有序实施，功能逐步配套完善。十二五以来，全县乡镇投入8100万元，铺设村镇道路204公里，公路通村率达100%；投入3500万元，建成污水处理场5座，正在建设5座；投入102万元，建成垃圾中转站17座。三是城乡统筹试点有序开展，人居环境逐步改善。小城镇建设逐步加快，13个乡镇集镇建成区面积达44.88平方公里。十二五以来，全县已建成农民集中区15个，建筑面积达60万平方米，在建20万平方米；村庄环境整治扎实推进。十二五以来，累计投入1.6亿元，完成了540个村庄环境整治，创建星级康居示范村56个，村容村貌得到一定改善。

二、存在的问题及其成因分析

近几年来，我县村镇规划建设管理工作虽然取得了一定的成绩，但由于面广量大，系统复杂，再加上乡镇与乡镇、村与村之间发展不平衡，全县村镇规划建设管理工作仍然存在一些不容忽视的问题

（一）规划编制滞后，编制经费投入不到位。

“两规”不衔接。由于村镇规划与土地利用总体规划的规划期限不一致（村镇规划的规划年限到2030年为止，而土地利用总体规划的规划年限到2020年为止），从而导致了村镇规划建设用地规模大于土地利用总体规划确定建设用地规模，出现了有的建设虽然符合村镇规划，但不符合土地利用总体规划的问题。

规划编制缺乏特色。从过去规划编制情况来看，主要是**年至**年期间，由于在短时间内推进规划全覆盖，无论是乡镇政府，还是聘请的规划设计单位，均难以认真深入研究具体的细节问题，直接导致许多乡镇的规划方案千篇一律，缺乏特色等问题。

规划编制缺乏完整性。大部分乡镇过去基本没有编制控制性详细规划，因此缺少道路交通、排水、供电、供水管线、环卫等专项规划。有的虽有规划，但在用地性质的定位、公共配套设施完善等方面涉及较少，导致在建设过程中缺乏指导性和可操作性。

规划编制缺乏集聚理念。在前一轮规划编制中，由于没有充分考虑节约用地、集聚发展，导致农民集中居住区规划过多，据统计全县规划数多达960个。

规划编制缺乏经费。一方面，**年我县进行了乡镇区划调整，大部分乡镇先后完成了规划的修编工作，但因财力有限，没有及时足额支付设计费，使设计单位不能及时提供规划成果，影响了规划建设工作的正常开展；另一方面，**年各乡镇要在6月底前全面完成村镇布局规划和规划保留村庄的平面布局规划的编制工作，经测算，约需资金250万元（不含小比例尺地形图测绘费用），乡镇要按时足额支付此资金有较大的难度。

（二）规划管理乏力，违法建设屡禁不止。

有机构，但统筹协调差。虽然我县在各乡镇均设置了土地管理与规划建设管理专门的工作机构，但由于各乡镇人民政府与国土、规划建设管理服务站等站所之间缺乏必要联系和约束，既没有形成一个协调统一的管理体制，也没有建立或完善统一的管理制度，导致各部门各自为政、“单打独斗”。

有编制，但转岗离岗多。乡镇规划建设管理服务站（其性质属于自收自支事业单位，人财物均由乡镇自行管理）原有在编人员203名，现在岗仅剩64名。

有人员，但专业素质低。目前，全县乡镇在编在岗人员有64名。其中，退伍军人30名、非专业的大专（中专）毕业生10名、规划专业毕业生1名、考试录用23名。（原在编的203名中，有退伍军人94名，非专业的大专（中专）毕业生52名、规划专业毕业生1名、考试录用56名）。这支队伍懂技术、懂业务的专业人员基本没有，难以胜任专业性的规划管理工作。

收费项目有限，管理经费无保障。乡镇规划建设管理服务站承担着本区域村镇规划建设管理和服务职责，工作面广量大，但各乡镇没有将规划管理经费纳入财政预算，加之从1997年开始，中央取消了涉农的建房规费项目后，导致人员工资、社会保险和办公经费无正常的来源渠道。若按现行的我县事业单位人员工资、社会保险等标准（年人均3.5万元）来测算，全县乡镇规划建设管理服务站在编的203名人员工资等经费年约需710万元，办公经费年约需360万元（年站均20万元），计约1070万元。

领导不重视，责任不靠身。县乡（镇）村三级领导对规划实施的重要性、严肃性认识不到位。1、从县级层面来看，近几年来县政府没有召开过一次乡镇分管领导工作会议，也没有对乡镇实施目标管理与签订目标管理责任状，以及没有对其实施单项考核，导致乡镇规划建设管理具体量化的岗位责任制尚未建立，乡镇、村干部责任不靠身、问责不到位、上下推诿现象普遍；2、从乡镇层面来看，乡镇规划形同虚设，领导随意变更规划设计尤为突出，使规划失去了应有的引领作用和严肃性；3、从村级层面来看，村委会的自治作用没有发挥，有的村委会对违反规划行为熟视无睹，既不制止又不上报，听之任之。4、从职能部门执法情况来看，大部分乡镇的规划建设管理服务站，为了保运转，存在“放水养鱼”，违规收取建房费用和以罚代管、甚至与违建者串通一气，对违法行为视而不见，见而不管，在一定程度上对违法建筑起到推波助澜的作用，加之国土管理所无强制拆除权和相关部门配合不力等因素，导致执法难和未批先建等违法现象较为普遍。据估计，近三年来，全县乡镇共有违法建筑面积约在100万平方米左右。

（三）规划建设严重滞后，质量安全隐患十分突出。

镇区基础设施建设不配套，建设模式单调雷同。大多数镇区规划建设档次较低，功能不齐全，其建设的格局多数是沿路“走廊式”，其基础设施、产业结构和建筑设计风貌也单调雷同。道路、给排水、通讯、电力等市政设施以及环保设施建设严重不配套，普遍存在路面不硬、污水乱排、垃圾乱倒、电线乱拉、管道乱铺等问题，有的设施功能作用得不到正常发挥，尤其是已建成的垃圾中转站等环卫设施运转极不正常，导致村庄环境整治成果难以长期保持，始终处于整治—反弹—再整治—再反弹的怪圈，广大干群对此十分不满。

村庄规划建设无序，土地资源浪费严重。由于自然和历史等原因和农民传统的生活习俗、耕作方式的影响，加之我县乡镇的村庄规划执行不力，导致村庄布局分散零乱，出现了“只见新房、不见新村”，土地浪费严重等现象。据调查，目前在我县的13个乡镇302个行政村中，有1528个自然村庄，零星散住户6600余户，共占用土地20.3万亩，户均占地约773平方米。按每户占地不超过200平方米的标准计算，全县就多耗费土地达15万亩之多。

集中居住区建设缓慢，政策体制瓶颈突破不力。1、缺乏超前的建设规划。近年来，各乡镇陆续开展新农村和康居示范村建设，规划建设了一批农村集中居住点，但主要集中在镇区周边，规模和数量较小，远远无法满足农民建房需求。2、缺乏有效的政策支撑。由于受基本农田保护的刚性、土地承包政策和农民宅基地流转规定的约束，导致规划即使可行，但因土地和宅基地调整难和无法获得必要的启动用地指标，延缓了集中居住区建设进程。3、缺乏稳定的建设投入保障机制。由于我县乡镇财力有限，村级集体经济薄弱，暂时还无力承担集中居住区内外的道路、给排水、通讯、电力、医疗卫生等基础设施和公共服务设施建设资金以及拆迁补偿资金，加之对各级的每年各项涉农项目资金，缺乏统一的规划引导、统筹集中投入的机制，导致三年来近15亿元（来源于**年鉴）的涉农项目资金的整体使用效率低下。4、缺乏优惠的政策激励措施。由于我县农民集中居住区建设启动较迟，还没有在宅基地流转、建房调田、拆迁安置、户口迁移、失地农民保障等方面出台相应的配套政策措施，导致大部分干群对集中居住点建设积极性不高以及拆迁难和推行多层公寓式集聚安置难等现象。

建设工程监管不力，质量安全隐患突出。由于各乡镇政府重建设轻管理，镇区建设一般未按基本建设程序办理建设手续，个人建设基本未经审批。建房施工队伍大多为未经过培训的个体包工头拼凑，专业知识缺乏，质量安全意识较差。普遍存在无正规设计图纸、无施工合同、无质量监督以及价格便宜的不合格建材、旧建材大量流向农村建筑市场，加之我县处于黄海地震区和郯庐地震带上等因素，造成严重的质量安全隐患。

三、对策与建议

针对我县村镇规划建设管理方面的存在问题，借鉴外地的先进经验做法，结合我县实际情况，建议着力抓好以下工作。

（一）要着力抓好“二个层次”规划，不断构建村镇全覆盖的规划体系。

1、快速完善乡镇规划体系。要按照“因地制宜、资源共享、优势互补、集群发展”的原则，紧紧围绕我县总体规划（2020-2030）确定的城镇空间结构、规模等级、职能分工结构，生产力布局、用地布局，结合各乡镇的实际情况，加快完善乡镇总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划、村庄布局建设规划、环卫设施等各类专项规划，最大可能使总体规划融入到我县的“双带引领、两级拉动、四轴推进”的整体发展框架之中。并要按照“集约用地、集中布局、便于配套”的原则，建议将全县集中居住区（点）、村庄保留点数量控制在120个左右。

2、快速完成村庄规划编制。

（1）要注重规划的超前性。要科学规划道路、供电、给排水、环卫等基础设施和幼儿园、卫生室、警务室、村服务中心、健康活动中心等公共配套设施.

（2）要注重规划的特色。要充分研究原有村落空间景观特有的山水、生态、宗族等意向和风土民情，挖掘其原生价值，彰显村庄地域文化特色，形成自然风景、传统风俗、特色风情交融的乡村景观，促进乡村旅游、农家乐、观光农业发展，并要做到一点一风格，一区一样式。

（3）要注重农民生产生活的习惯。在规划设置集中居住区过程中，要科学做好打谷晒场、农机具存放、畜禽饲养、菜园等场地与农民生产生活息息相关的规划。

在抓好村镇规划编制的同时，要突出抓好两大环节：

一是沟通衔接环节。在编制乡镇总体规划、村庄布局及建设规划和村庄建设用地边界范围时要及时与国土部门联系对接，以便国土部门给予政策和技术支持。

二是编制程序环节。规划编制完成后，要抓好初评、专家评审、公示和报批等程序工作，确保规划出精品、有特色、合民意。

（二）要着力解决“三个关键”问题，不断加快推进村镇规划建设的实施。

1、突破瓶颈，在规划建设用地上加大保障力度。针对我县在推进农民集中居住过程中，将要面临的土地跨组、跨村调整难以及建设用地取得难等问题，建议县政府：

（1）要立足高位协调，着力解决“两规”不衔接的问题。县政府要把解决“两规”统一工作列入重要议事日程，下大力气抓好国土与规划部门之间协调工作，对不符合土地利用规划的集中居住区，按照“轻重缓急”的原则，纳入近期和下一轮土地利用规划调整计划，确保集中住居区建设用地合法化。

（2）要立足跨村通融调剂，着力破解土地调整难的问题。①要建立与完善建设用地交易市场，最大限度发挥土地交易中心作用。②要探索建设“户口跟着新建（购）房屋走”与“土地协议置换”两项制度，破解土地调整难题。

（3）要立足用活政策，着力破解土地供需矛盾的问题。①要大力实施城乡建设用地增减挂钩项目。②要积极组织向省申报“万顷良田建设工程”项目。通过对田、水、路、林、村进行综合整治，获取更多的建设用地指标。通过二个项目的实施，对原农民的宅基地等建设用地复垦所形成的集体建设用地指标，在保证农民集中居住区建设所需指标前提下，剩余的指标在符合国家法律法规的框架下，全部统筹用于小城镇建设。③要千方百计争取省土地流量指标，破解农民集中居住区建设无启动用地指标难题。

2、多元投入，在规划建设资金上加大筹措力度。

（1）要组建代建公司筹资金。各乡镇要建立农民集中居住区代建公司，由代建公司向农合行贷款筹集建设资金，乡镇政府监督代建公司以约定价格低价出售房屋。

（2）要整合涉农项目资金。在积极争取上级涉农项目资金的基础上，建议以政府为主导，充分发挥统筹规划的功能，按照各部门“各炒一盘菜，共办一桌席”的工作思路与“捆绑使用，集中投放”的原则，整合交通、建设、环保等10多个部门涉农的资金和农村一事一议财政奖励资金，将其集中投放到集中居住区的公共基础设施建设上来，充分发挥资金使用效率。

（3）要广泛吸纳社会资金。对通过实施城乡建设用地增减挂钩项目后，农民退出的宅基地所形成的集体建设用地指标，在保证农民集中区建设所需指标的前提下，节余的指标，建议由各乡镇自主参照城市国有土地收储和出让的市场运作方式，以地引资，所得净增收益资金全部纳入新农村建设基金统筹使用，增强村镇建设的造血功能，解决公建实施投入不足的问题。同时按照“谁投资、谁所有、谁经营、谁收益”的原则，吸引社会资金投入到村镇市场、教育、医疗等经营性公共服务设施建设。

3、疏控并举，在规划建设管理上加大规范力度。

（1）要长期接力不掉捧。要坚持“一张蓝图绘到底”，做到规划一经批准，任何单位和个人都不得擅自变更。要一捧接着一捧干，一任接着一任干，确保规划的严肃性和连续性。

（2）要长期执行不含糊。要始终做到“建设必有规划，动土必经审批”，坚决杜绝乡镇规划区与集中居住点以外的零星建设。

（3）要长期疏导不滞后。坚持“一户一宅”和“建新拆旧”的原则，要研究制订我县《村民建房管理办法》与《宅基地管理办法》，对有实际建房需求的农户要依法依规给予审批。并积极引导其入城、进镇、到点购房或建房居住，以减少违法建设。

（4）要长期控违不手软。①控违关口要前移。各乡镇要在各自镇区出入口设置卡口，加强巡逻，对拖运水泥砖等建筑材料的车辆严格检查，对用于违建的建筑材料一律予以查处；②巡查要常态。村镇干部以及国土地、规划、城管等职能部门人员要层层驻点包片、不间断巡查，做到巡查全覆盖、无缝隙，将违法行为制止在苗头，消灭在萌芽；③违法建设处置要及时。对巡查中发现的违法建设，国土、规划等部门要在第一时间组织执法人员到现场制止，并责令立即拆除。对拒不停工，不按期拆除的，乡镇村有关人员组织联合执法工作组进行强制拆除。

（5）要长期坚持不松劲。①建房质量安全要监管。县建设行政主管部门对小城镇建设的质量安全管理要实现全覆盖。乡镇人民政府要组建监理队伍，强化对村镇建设工程的现场监督管理，严把工程质量关，要督促施工队伍按图施工，并要强化抗震设防工作，确保人民生命财产安全。同时县规划建设行政主管部门要定期与不定期地加强施工队伍和村镇建设工匠的培训，不断提高其技术水平和质量安全意识。②建筑品位要提升。集中居住区设计不仅要多样化，做到一个小区一个样式，彰显个性，而且建筑风格要一致，色彩要协调统一。③小区建设模式要灵活。在镇区规划控制区、村镇发展控制区的建设要采取统规统建，在其它规划区域内的建设要采取统规代建或统规联建、自建。

（三）要着力落实“四项保障措施”，不断完善规划建设管理机制。

1、领导精力再集中，经费渠道再落实，在规划建设管理体制机制建设上下功夫。

（1）组织框架要完善。①县政府要成立领导小组，并把这项工作纳入县政府年度目标考核，适当增加其考核权重。各乡镇及其相关部门也要成立相应的工作领导小组，保证村镇规划建设工作有序推进。②要建立二项制度。一要建立联席会议制度。由县政府定期不定期地召开会议，及时研究部署、协调处置工作中的重要问题。二要建立农民建房联审联批制度。由各乡镇政府会同国土、规划等部门，每月或定期召开一次乡镇长联审联批办公会，对符合条件的农民建房及时联审联批，实行限时办结制度，提高农民建房审批效率。

（2）管理机构要健全。要整合县乡部门管理职能，在县乡镇均要成立规划建设管理等工作综合管理机构，专门负责统筹协调村镇规划建设管理、环境整治和督查考核工作等。

（3）队伍建设要强化。重点突出三支队伍建设。①要强化规划建设管理队伍建设。要从大专院校规划建设专业毕业的人员中和工程监理人员中分别招录、招聘1-2名充实到村镇规划建设管理部门；②要强化规划建设兼职协管队伍建设。要把各乡镇村委会组织发动起来，作为最直接的管理工作者，充分发挥村委会自治作用。同时要加强对村镇规划建设管理人员、技术人员的学习培训，提高规划建设管理与执法水平；③要强化规划建设执法监察队伍建设。要把城市规划建设执法监察延伸到村镇。建议把全县乡镇分成4个片区，每个片区设立1个城管执法中队，每个中队配备执法人员10名，隶属于县城管执法监察大队。

（4）经费渠道要落实。要把在编的人员工资待遇及规划编制经费纳入财政预算，确保管理队伍的稳定性和规划编制顺利完成。

（5）管理机制要创新。重点突出四大网络建设。①建立健全巡查监管网络。要建立县乡镇村组四级巡查监管网络，实行网络化管理，使违法建筑和用地行为处在严密的网络监控之下，遏制村镇违法建设；②建立健全责任追究网络。县乡纪检监察、组织部门对镇村干部责任落实不到位，进度缓慢的，要责令限期整改；对一些反复督办仍推而不动的，给规划建设管理工作造成严重影响的，要严格按照党政纪、法律法规的有关规定从严从重从快处理，不仅要处理事，更要处理人，达到处理一起震慑一片的效果；③建立健全联合执法网络。县与各乡镇都要建立国土、规划建设、交通、城管、水利、林业等部门联合执法队伍，并要做好与纪检、公安、法院等机关的协调工作，努力改变农民建房执法难、行政处罚难等现象，形成多部门联合打击违法行为的局面。④建立健全环境卫生长效管理网络。县政府要加快我县生活垃圾卫生填埋场建设进程，迅速完善“组保洁、村收集、镇运转、县处理”的生活垃圾无害化处理运行模式，各乡镇要督促各村庄建立卫生保洁队和管理制度，做到垃圾日产日清，保持农村环境卫生整洁，不断巩固环境整治成果。

2、激励政策再完善，配套设施建设再跟进，在引导农民集中居住上下功夫。

（1）配套政策要到位。具体要在银行贷款、贷款贴息、拆迁补偿、新购房屋补贴、房屋交易、户口迁移、房地产调控、土地置换、失地农民保障等方面形成完整的配套政策，来激励农民进城、入镇、到区居住。

（2）小区配套设施要完善。要加大对农民集中居住区的道路、给排水、强弱电、绿化、环保等基础设施建设和幼儿园、卫生室、便民服务中心、健身活动中心等公共服务配套设施建设力度，以“功能完善、配套齐全、环境优美、宜业宜居”的小区吸引更多农民到集中居区入住。

（3）推进措施要配套。在抓好人口集中的同时，要着力推进土地集中流转和乡镇工业项目集中区建设，来加速农业现代化新型工业化和城镇化的进程，使之互为支撑，相辅相成。

3、宣传教育再深入，典型示范引导再加强，在营造浓烈氛围上下功夫。借助广播、电视、报刊和网络等多种宣传渠道，开辟专栏、专版，全方面多角度地宣传。

（1）要讲明意义，让广大干群明白“为什么要这样做”。

（2）要讲明政策，让干部群众明白“这样做有什么好处”。

（3）要讲明做法，让干部群众明白“怎么做”。

（4）要树立典型，让干部群众明白“要建成什么样子”。

要坚持“规划先行，总体部署、量力而行、